《教育督导条例》的意义、特点与展望

2012年是我国教育督导发展的黄金时代,10月1日,我国第一部专门的教育督导法规《教育督导条例》（以下简称《条例》）正式实施.10月11日,新中国最高规格的教育督导机构——国务院教育督导委员会成立,首批聘任171位国家督学.解读《条例》将有利于把握中国特色教育督导体制的定位和特点,厘清我国教育督导体制的发展方向.

《教育督导条例》颁布实施的意义

《教育督导条例》的颁布实施和国务院教育督导委员会的成立,标志着我国教育督导工作迈出了里程碑式的新步伐.从整个教育行政管理体制来看,《条例》的颁布和实施,标志着我国教育行政管理体制形成了决策-执行-监督的闭环式管理体系.从教育督导体制建设来看,《条例》的颁布和实施填补了我国教育法规文献的空白,使教育督导迈向法制化轨道,具有里程碑意义.从整个教育事业发展来看,《条例》的颁布和实施,增强了督政和督学的权威性和力度,有利于促进教育优先发展、提高教育质量、促进教育公平、推动教育健康和谐发展.

《教育督导条例》的特点

《教育督导条例》对教育督导制度进行了系统设计,共五章二十七条.主要内容有教育督导适用范围、教育督导原则、教育督导机构、督学、教育督导实施及其法律责任和附则.具体说来主要有以下特点：

覆盖全面.《条例》中最大的亮点是实现教育督导范畴、内容和对象的全面覆盖.从督导的范畴来看,教育督导涉及各级各类学校.在《条例》颁布实施以前,对各级各类教育督导的相关条例和办法相继出台,包括《中等职业教育督导评估办法》、《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》、《学前教育督导评估暂行办法》、《关于加强督学责任区建设的意见》和《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作意见》等.教育督导范畴不仅有基础教育,还包括学前教育、职业教育、高等教育.从督导的内容看,包括督政和督学.从督导的对象来看,包括下级政府及其职能部门、各级各类学校和教育机构,覆盖公办和民办学校和教育机构.此外,从管理体制来看,国务院教育督导委员会由国务委员刘延东同志担任主任,国家多部门负责同志担任委员,实现管理部门全覆盖.新一届国家督学在人数上比上一届增加近一倍,在层次上涵盖各级各类教育,在范围上吸纳多个部门、多个领域,在结构上实现行政管理、教育科研一线并重,、地方并重,各级各类教育并重.

体系完善.《条例》的颁布健全了决策、执行、监督相互协调的教育管理模式,构建了督政、督学和监测“三位一体”的教育督导体系.《条例》对教育督导类型、教育督导管理体制和督学制度进行了详细规定.《条例》把教育督导分为综合督导、专项督导和经常性督导三类,并分别明确了工作重点和程序.专项督导内容由《条例》的第十一条规定,包括素质教育、教育教学水平、师资队伍、招生学籍管理、学校安全、教育投入、义务教育普及和均衡发展、各级各类教育布局规划、教育政策落实等.综合督导的内容是条例第十一条规定的所有事项.经常性督导是督学对负责的督学责任区内学校的教育教学工作实施的督导,每学期不少于2次.《条例》明确了督导机构隶属于人民政府,教育督导经费列入财政预算.比如：天津市于2011年成立天津市人民政府教育督导委员会,委员会主任由分管教育工作的副市长兼任,委员会负责管理全市教育督导工作,实行协商议事、决策、依法督导、接受监督的管理体制.山东济南城中区区长亲自分管教育,区教育督导委员会主任由区长亲自兼任.《条例》第二章为“督学”,第六条明确规定“国家实行督学制度”.《条例》规定了督学的身份、条件和责任,突出了督学在督导工作中的重要地位和作用.《条例》规定,专职督学由县级以上人民政府任命.督学由教育督导机构聘任.督学的任期为3年,可以连续任职,连续任职不得超过3个聘期.获得督学资格的人员必须在政治素养、政策水平、道德品行、基本学历、业务能力和身体条件等六个方面达到规定的条件.一方面督导机构要加强对督学的管理和考核；另一方面,督学实施教育督导,应当客观公正,不隐瞒或虚构,如可能影响客观公正时“应当回避”.

机制健全.《条例》中明确了督导程序、督学责任区和问责机制等,以及评估机制、定期督导机制、限期整改机制和公报机制等.《条例》明确了督导的程序.在专项督导或综合督导开始前,成立督导小组,确定督导事项,并向被督导单位发出书面督导通知.督导机构可以要求被督导单位组织自评.在督导过程中,督导小组可以行使监督检查的权利,在结束时必须给被督导单位列出初步督导意见,被督导单位可以进行申辩.督导结束后,督导机构根据督导小组的初步督导意见.综合分析被督导单位的申辩意见.向被督导单位发出督导意见书.督导结果要向本级人民政府、本级教育行政部门和上级教育督导机构报告.报告将是县级以上人民政府或者有关主管部门对被督导单位及其主要负责人进行考核、奖惩的重要依据.《条例》规定了督学责任区制度,如山东潍坊市建立的市县两级督学责任区.市级督学责任区督学实行随访制度,县级督学责任区督学每月必须利用3-5天进行督导.市教育局每月召开的常务会议都要听取责任区督导相关情况.湖南省自2010年在全省范围内建立省、市、县督学责任区制度以来,发挥着监督、检查、评估、指导、怎么写作等五种功能.此外,《条例》在督导实施中规定了问责机制、定期督导评估制度、限期整改机制和公报机制等.《条例》第四章“法律责任”明确规定违反《条例》中规定情形的被督导单位,由教育督导机构通报批评并责令其改正：拒不改正或者情节严重的,对直接负责的主管人员和其他责任人员,由教育督导机构向有关人民政府或者主管部门提出给予处分的建议.违反《条例》中规定情形的督学或教育督导机构工作人员,应承担的责任有“批评教育、取消任命或聘任和追究刑事责任”.《条例》第十四条规定了定期督导评估制度,如责任区经常性督学每学期不少于2次.《条例》第二十二条确定了限期整改机制,《条例》第二十三条确定了公报机制.

责权利统一.责权利是责任、权力、利益的简称.责权利如同等边三角形,责权利要对等,才能调动积极性.《条例》对督学、督导机构和被督导机构的责权利做出了明确规定.就督学和督导机构的责权利来看,责任包括定期督导评估、按规定组织督导评估、提交督导报告、督促学校和相关部门整改等；权力有查阅、复制财务账目、相关文件资料,要求被督导单位就督导事项有关问题做出说明,开展调查,提出对被督导单位和相关负责人给予奖惩的建议等：利益包括教育督导经费列入财政预算.向社会公开督导报告.督导报告是政府或相关部门对被督导单位及其主要负责人进行考核、奖惩的重要依据.就被督导机构来看,责任包括接受教育督导机构的各类督导、组织自评、对存在的问题进行整改等；权力包括按照要求进行自评,要求督导小组反馈初步督导意见,可以进行申辩：利益包括促进学校或相关机构发现问题,及时整改,督导结果优秀的被督导单位及其负责人可获得上级部门的奖励等.我国教育督导体制的发展趋势

《条例》的颁布和实施,明确了中国特色教育督导体系的基本特点.纵观我国各地开展的督导实践和借鉴其他发达国家成熟的督导经验.笔者认为,我国教育督导体制改革发展趋势体现在以下方面：

由教育督导带来政府行政职能的转变.决策、执行和监督是一个完整而科学的行政管理制度体系.《条例》从法律上确立教育督导职能,有利于建设怎么写作型政府,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制.比如,山东潍坊市教育局着力培养社会相似度检测机构——潍坊创新教育评估中心,通过政府购写怎么写作的方式,对违规办学行为进行调查监督,解决学生及其家长的投诉和一部分学校评估_T作.湖南、山东高密尝试的责任区督学制度是政府授权在个体和机构之间转移正式权威的一种管理方式.

由督政督学并重到以督学为主.督政与督学并重是中国特色的督导体制的特征.也是特定时期内教育督导工作的特点.督政是依法对各级政府履行教育法律法规和方针政策的监督.在以经济工作为中心的时代,政府注重经济指标,出现对教育投入不足、政策落实不到位的问题.这一时期,督政工作就显得尤为重要.例如,河南省三门峡市教育督导追回2400多万元,分别用于购置中小学图书、仪器和补拨生均公用经费等.随着经济社会的发展,督学和监测成为教育督导工作的重点.江苏徐州从2006年开始建立学校发展性综合督导,内容包括学校管理的规范性评价、办学成效的发展性评价和学校发展的综合性评价.评价结果用于干部考核,确定学校绩效工资总量、校长绩效工资和年度奖励的依据.

督学队伍向专业化迈进.当前我国督导队伍力量单薄,结构不合理,专业化水平不高.督导队伍专业化水平的高低是制约发挥监督指导功能的重要因素.为保障督学专业水平,国外的主要经验是建立准入机制、实行公平、公正、公开的督学招聘制度、见习制度、督学资格和证书制度、督学等级制度和专业化发展制度.目前,我国京津沪渝四个直辖市开展了督学资格制度试点工作.天津市创新督学管理制度.一是建立首席督学制度,总督学下设立首席督学,包括督政首席督学、基础教育首席督学、职业教育首席督学和高等教育首席督学；二是形成督学职级制度,本着能力水平和工作职责相结合的原则,将督学分成一级、二级、和见习督学；三是建立督学资格认写作度,确定资格认证程序,建立督学专业化发展机制,按照综合督政、学校管理、学科教学3个专业类别进行督学分类评估；四是建立督学培训制度,每年制定督学队伍培训计划,定期开展督学队伍专题讲座,组织督学现场“实习”和专题研讨.

（作者：国家教育行政学院教育行政教研部副主任、副教授）