基于九个“一号文件”的视角反思我国农村职业教育政策

[摘 要]2004～2012年间,出台的九个“一号文件”是我国农村职业教育改革与发展的重要指南.基于这九个“一号文件”的研究,我们可以明晰当前我国农村职业教育发展的战略背景、战略目标、战略内容和战略路径.[关 键 词]农村职业教育“一号文件”战略思考[作者简介]习勇生（1982-）,男,江西宜春人,西南财经大学人文学院,助教,研究方向为教育管理和教育政策.（四川成都611130）杨挺（1971-）,男,四川阆中人,西南大学教育学部,教授,研究方向为教育法规与政策.（重庆400715）[中图分类号]G710[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2012）36-0017-03进入21世纪以来,党和政府始终将“三农”问题摆在工作的重中之重.2004～2012年间,连续出台了九个“一号文件”,成为指导“三农”改革与发展的重要指南.通过政策文本分析我们发现,九个“一号文件”对我国农村职业教育的改革与发展也具有重要的指导意义.一、农村职业教育发展的战略背景当前,伴随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展,我国“三农”正经历着深刻的变化,实现了四个转变：一是农业和农村经济增长方式由传统的劳动、资源密集型向资本、技术密集型转变；二是农业和农民增收途径由主要依靠农产品的增产和提价为主向非农产业发展转变；三是城乡二元经济结构向城乡一体化结构转变；四是农业与非农产业关联度越来越大,产业之间的边界越来越模糊.①归纳起来讲,当前我国农村职业教育与“三农”是在动态中寻找平衡的支点.1.农村职业教育发展与农村经济社会发展的相互支持.整体而言,我国农村经济社会发展与城市相比处于相对滞后的局面,农村改革和发展处在爬坡和攻坚阶段,全面建设小康社会,最艰巨最繁重的任务在农村.因此,必须抓住改革的着力点,扎实稳步推进社会主义新农村建设,促进农村经济社会全面进步,加快构建和谐社会.农村经济社会的发展,为农村职业教育提供了良好的成长环境和空间.反过来,农村职业教育也通过社会怎么写作功能的发挥,成为农村经济社会快速发展的助推器.2.农村职业教育发展与农业发展的相互调适.当前,农业依然是我国国民经济发展的薄弱环节,投入不足、基础设施脆弱的状况并没有从根本上改变.同时,促进农业生产上新台阶的制约因素越来越多,农业资源环境和市场约束增强,农业发展面临的风险和不确定性明显上升.为此,“一号文件”多次提出要发展现代农业,转变农业发展方式,强化现代农业对社会主义新农村建设的产业支撑的作用.要坚持科教兴农战略,把农业科技摆上更加突出的位置,加大农业科技投入,大力提高农业科技创新和转化能力,提高农业科技含量.为适应现代农业的发展,农村职业教育一方面可以凭借自身的科研基础和能力,开展部分基础性、运用性和前沿性的研究活动；另一方面,通过产学研相结合的方式,加强先进实用技术集成配套,推动农业科技的普及与推广应用,加快农业科技成果转化为现实生产力,3.农村职业教育发展与新型农民培养的相互促进.大规模开展农村劳动力技能培训,提高农民整体素质,培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民,是我国农村职业教育的重要使命.农村职业教育有利于提高人力资本的存量,将农村潜在劳动力转变为现实的技术技能型劳动力,为农村经济发展提供充足的智力支持.由上可知,在新农村建设、农业现代化发展、新型农民培养的进程中,发展农村职业教育具有重要而深远的意义.在相关教育政策的指引下,党和政府以科学发展观为指导,从促进农村经济和城乡协调发展的高度,提出了加快推进“三教统筹”和“农科教相结合”的策略,初步解决了农村教育、科技与经济长期分离,农村基础教育与农村社会经济互不相融等社会难题,为深化农村职业教育体制改革,加快农村职业教育的发展,提供了新的思路和方法.二、农村职业教育发展的战略目标在不同的历史时期,农村职业教育发展的具体目标是存在差异的.这种差异不仅来源于宏观层面农村职业教育所处的社会背景和环境,而且来源于受教育者对农村职业教育的价值诉求.凝练农村职业教育发展战略目标,必须基于对农村职业教育本质及对象的认识.1.对农村职业教育本质的认识：由“在农村”“为农村”到“面向农村”.在城乡二元结构背景下,农村职业教育往往被视为与城市职业教育平行的教育形式,把农村职业教育理解为“在农村”的职业教育和“为农村”的职业教育.例如,《实用教育大辞典》指出农村职业技术教育是指适应农村发展要求,在一定文化水平的基础上,培养人们能够从事某种农村职业的一种专门化教育.其中,“适应农村发展要求”强调农村职业教育“为农村”怎么写作的理念,“从事某种农村职业”则意味着农村职业教育的目标是将受教育者固定“在农村”,在农村从事某种职业.显然,传统意义上的农村职业教育将培养目标定位于“为农”培养人才,培养“留农”人才,怎么写作于农村社会发展的教育.为适应新农村建设和全面推进小康社会建设,《教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见》②提出要加快发展面向农村的职业教育.面向农村的职业教育是怎么写作农业、农村、农民的职业教育,包括办在农村的职业教育、农业职业教育和为农村建设培养人才的职业教育与技能培训.也就是说,“面向农村”的职业教育既是办“在农村”的教育；也是发展现代农业,提升农业科技水平的教育；更是城市和农村“为农村”建设培养人才的职业教育与技能培训.相比传统意义的农村职业教育,“面向农村”的职业教育内涵更为丰富,外延更加宽广.2.对农村职业教育对象的认识：由单一对象到多元对象.职业教育是个统称,它既包括技术教育也包括技术培训,既包括职业教育也包括职业培训,既包括中等职业教育也包括高等职业教育.③石伟平教授将职业教育划分为以在校生为主要对象的职业预备教育（职业基础教育、职业教育与培训）；以在职人员为主要对象的岗位培训；以失业人员为主要对象的再就业培训等三种类型.④基于对农村职业教育本质的认识,我们认为,传统的农村职业教育基本上以培养农村经济建设实用技术型劳动者为目标,而转型时期的农村职业教育是面向农村开展的农业科技培训、实用技术培训、农民创业培训,也是面向农村开展的基层农技推广人员培训、进城务工人员和农村劳动力专业的培训.可以说,面向农村开展的职业教育细化了培训对象,深化了培训内容,使农村职业教育功能得到了有效发挥.由上述分析可知,在我国“三农”转型和快速发展时期,农村职业教育的职责和使命正悄然发生改变.农村职业教育应立足现实,突破城乡二元结构,主动适应城乡现代化建设的需要,将战略目标定位于：统筹城乡资源,面向农村,为各类“三农”怎么写作人才提供教育或培训怎么写作,以推进城乡经济、社会、文化、教育协调发展.三、农村职业教育发展的战略内容通过梳理和分析政策文本可知,2004～2012年九个“一号文件”都提出要加快或重点发展农村职业教育.综观这九个“一号文件”后发现,党和政府发展农村职业教育的内容包括：1.大力发展农村中等职业教育,完善中等职业学校奖学金和助学金制度,并逐步实现农村中等职业教育免费.2007年“一号文件”首次提出要加大对大专院校和中等职业学校农林类专业学生的助学力度,有条件的地方可减免种植、养殖专业学生的学费.2008年“一号文件”正式提出“加快普及农村高中阶段教育,重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”“落实中等职业教育助学金政策,对农林水类专业学生给予倾斜”；2009年“一号文件”提出扩大免费范围“对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费”；2010年“一号文件”强调“继续推进农村中等职业教育免费进程”；2012年“一号文件”继续强调“加快中等职业教育免费进程”并“落实职业技能培训补贴政策”.2.加强农村实用人才培训,培育新型农民.（1）加强对农村劳动力的职业技能培训,要根据市场和企业的需求,按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求,安排培训内容,实行定向培训,提高培训的针对性和适用性.（2）要结合农业结构调整、发展特色农业和生产实际的需要,开展针对性强、务实有效、通俗易懂的农业科技培训.（3）提高农民整体素质,培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民.继续支持新型农民科技培训,提高农民务农技能,增强农民科学种田能力,促进科学种田.（4）组织实施新农村实用人才培训工程,重点培训种养业能手、科技带头人、农村经纪人和专业合作组织领办人等.（5）以提高科技素质、职业技能、经营能力为核心,大规模开展农村实用人才培训,加快培养村干部、农民专业合作社负责人、到村任职大学生等农村发展带头人,农民植保员、防疫员、水利员、信息员、沼气工等农村技能怎么写作型人才,种养大户、农机大户、经纪人等农村生产经营型人才.3.加大农村劳动力转移培训力度,扩大农村职业教育培训覆盖面.要适应产业结构升级和提高竞争力的需要,进一步搞好农民转业转岗培训工作,扩大“农村劳动力转移培训阳光工程”；加大支持力度；扩大实施规模,提高补助标准；同时整合培训资源,规范培训工作,增强农民就业创业能力,落实职业技能培训补贴政策,逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训,努力使每一个农村后备劳动力都掌握一门技能；继续加大外出务工农民职业技能培训力度.4.理顺办学体制和管理体制,促进农村职业教育的快速发展.（1）在办学体制上,强调以政府办学为主导,社会力量办学作为重要补充.要加快建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制,要调动社会各方面参与农民职业技能培训和转移就业培训的积极性,鼓励各类教育培训机构、用人单位开展对农民的职业技能培训.要鼓励涉农行业兴办职业教育,采取委托、招标等形式,引导农民专业技术协会等社会力量承担公益性农技推广怎么写作项目.（2）在经费管理体制上,强调要加大政府的财政支持力度.2004年“一号文件”提出各级财政要安排专门用于农民职业技能培训的资金.为提高培训资金的使用效率和培训效果,应由农民自主选择培训机构、培训内容和培训时间,政府对接受培训的农民给予一定的补贴和资助.2005年“一号文件”进一步强调各级财政要大幅度增加农民职业技能培训投入,采取补助、培训券、报账制等方式,努力提高培训的实用性和资金的使用效率.2007年“一号文件”则要求各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算,不断增加投入.（3）在组织管理体制上,强调县级政府发展农村职业教育的责任.2008年“一号文件”指出,要加快构建县域农村职业教育和培训网络,健全以县级职教中心为龙头,以乡村成人文化技术学校、农村中小学校、其他培训机构、村委会为基础,覆盖县、乡、村的职业教育培训网络,发展城乡一体化的中等职业教育.四、农村职业教育发展的战略路径九个“一号文件”从“三农”发展的角度概括了21世纪我国农村职业教育发展的主题和内容,强调农村职业教育要怎么写作于“三农”.那么,农村职业教育应该选择何种路径,以实现教育目标.1.以需求为导向合理设置农村职业教育内容.在九个“一号文件”的开篇中,一般都会概括过去一年“三农”建设所取得的成绩及当前存在的主要问题,进而提出当年“三农”建设和发展的主题.例如,2011年“一号文件”《国务院关于加快水利改革发展的决定》指出,近年来我国频繁发生的严重水旱灾害,造成重大生命财产损失,暴露出农田水利等基础设施十分薄弱,必须大力加强水利建设,为此需要支持大专院校、中等职业学校水利类专业建设.又如,在加强农村实用人才培训中,“一号文件”要求“根据市场和企业的需求,按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求”“结合农业结构调整、发展特色农业和生产实际的需要”安排培训内容,实行定向培训,提高培训的针对性和适用性.这充分反映出农村职业教育重点工作或内容的确定,要从当前我国“三农”的实际出发,充分考虑不同利益主体对农村职业教育的价值诉求,着眼于“三农”建设中亟待解决的问题,进而思考如何有效发挥农村职业教育功能和作用.2.以渐进式方式推动农村职业教育政策的实施.农村中等职业教育免费政策作为我国农村职业教育改革与发展的重要政策,是实现农村职业教育可持续发展的有效途径.但囿于农村职业教育资源不足,政府财政支持有限,无法在短时间内完全实现.党和政府从2007年开始,采用渐进式方式逐步落实此政策.2007年“一号文件”提出“有条件的地方可减免种植、养殖专业学生的学费”；2008年“一号文件”正式提出“重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”；2009年“一号文件”提出扩大中职学生免费范围,“对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费”；2010年强调要“继续推进农村中等职业教育免费进程”；到2012年,继续强调要“加快中等职业教育免费进程,落实职业技能培训补贴政策”.实践证明,通过渐进式的改革方式,农村中等职业教育免费政策贯彻和实施的过程平稳,政策效果较为明显.3.以体制机制改革保障农村职业教育平稳有序发展.目前,我国农村职业教育管理体制的基本格局为“强化在国务院领导下,分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”.九个“一号文件”启示我们,要运用分层分类的思想,进一步明确各级政府发展农村职业教育的责任.概括地讲,就是“要强化发展农村职业教育省级政府宏观指导、市（地）级政府统筹发展、县级政府为主管理的责任”.⑤同时要积极引导社会各方面力量参与到农村职业教育的改革与发展之中.在教育成本承担机制上,省级政府的承担比例要有所增加,政府的专项经费补助的力度也应有所加强,各级政府要设立专项经费支持和引导农村职业教育的发展,实现农村中等职业教育免费.[注释]①高利兵.农村职业教育发展定位研究[J].职业教育研究,2005（7）：10.②⑤教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见（教职成[2011]13号）[Z].2011-10-25.③温家宝.大力推动中国特色职业教育的发展[EB/OL].http：//edu.people../GB/1053/3852026.,2005-11-07.④石伟平.比较职业技术教育[M].上海：华东师范大学出版社,2001：5.