独立学院的性质和法律地位

【摘 要】我国独立学院发展至今取得巨大成就,但由于人们对其性质和法律地位认识不一,法律也缺乏明确规定,严重影响了其进一步发展.应当明确独立学院属于事业单位中的兼具公益性和营利性的类型,在立法上确定其法人地位.

【关 键 词】独立学院营利性法人

独立学院的全称是“由普通本科高校按新机制、新模式试办的相对独立的二级学院”,具体是指“由普通本科高校新机制、新模式举办的本科层次的二级学院.一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、‘分校’或其他类似的二级办学机构不属此范畴”.

所谓新制,即是采用民办机制.一般认为,独立学院有优、独、民三个重要特征.其中的“优”是指独立学院将公办高校的优质资源与社会力量实现了有机结合；“独”指的是独立学院在办学经费和办学管理上必须和校本部相对独立；“民”则是指不靠政府投入,实行民办收费.根据《若干意见》,独立学院作为一种新的高等教育办学机构具有下列公办高校负责、社会力量出资、民办机制收费、颁发独立文凭、独立法人资格五个特点.

我国独立学院自1993年开始试办至今,已经得到迅速发展,目前已有300多所,在校生100多万人.然而对于独立学院的性质和法律地位,人们认识不一,法律也缺乏明确规定,导致人们对独立学院的定位不准,给独立学院的发展带来了一定的负面影响.本文拟对独立学院的性质和法律地位进行全面探讨,以期抛砖引玉,对推动我国独立学院的发展有所裨益.

在独立学院属公办、民办问题上,学者间观点很不统一,有的认为属民办性质,有的认为属公办民助性质的,有的认为属民办公助性质的,也有人认为属混合所有制性质的.

主流的观点认为独立学院属民办性质.该说认为,我国在独立学院办学机制方面,试办独立学院建设、发展所需经费及其他相关支出,均由合作方承担或以民办机制筹措解决,国家教育行政主管部门很多时候把独立学院与民办高校相提并论.在《独立学院设置与管理暂行规定》中,更是将独立学院明确界定为举办者利用非国家财政性经费举办的,实施本科高等学历教育的民办高校.教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》第四条：试办独立学院要一律采用民办机制.显然,教育行政主管部门主要是从办学经费渠道和机制上来认识和界定独立学院性质的.

公办民助性质的观点反映了那些以普通高校主导,吸收社会力量参与办学的独立学院的看法.在这类独立学院,由普通高校和社会组织或个人共同举办,普通高校通常利用学校的品牌、教学理念、办学经验、管理方法,一定的师资和管理人员以及一定的办学资源参与办学,对独立学院的教学和管理负责,并保证教学质量；社会组织或个人则往往利用资金、实物、土地等物质条件参与办学,参与学院的管理、监督和领导.这类独立学院的办学主导权和控制权主要掌握在普通高校,合作方参与办学主要是为了取得合理的回报.很明显,这种认识是从学院的办学主导权和控制权的角度来认识独立学院的性质的,而不是从办学经费的渠道和机制上来讲的.

民办公助性质的观点通常代表了对那些由社会组织或个人主办,普通高校参与办学的独立学院的看法.虽然这类独立学院的举办者也包括普通高校和社会组织或个人两个方面,与上一类独立学院不同的是,办学条件基本由社会组织或个人提供,办学主导权和控制权也主要由社会组织或个人掌握,学校主要提供品牌、办学理念和经验,并取得一定的回报.显然,这类独立学院也是从办学的主导权和控制权角度来认识和理解独立学院性质的.

从办学经费渠道和机制上看,以上三种观点具有共同性,即都强调办学经费的非国家财政性,也就是说办学经费主要来自学生学费、社会组织或个人的自有资本投入和银行贷款,从这个意义上来看,将独立学院划归民办性质是有道理的.但人们习惯于从初始投资的角度来考虑一个高校的性质,即以出资人的性质来界定,换言之,凡是初始投资包括日常办学经费主要由国家财政拨款的学校是公办高校,凡是初始投资包括日常办学经费主要由社会组织或个人承担的学校是民办高校.而独立学院的出资人则往往包括了普通高校和社会组织或个人多个主体.正是这种原因,把在高教改革中出现的独立学院这一办学主体多元化、办学经费多渠道的学校归入混合所有制学校似乎更为妥当.至于这类学校是公办色彩多一些,还是民办色彩浓一些,主要取决于办学主导权和控制权掌握在哪一方.掌握在普通高校一方的,公办色彩重一些；掌握在社会组织或个人一方的,民办色彩浓一些.

总而言之,笔者认为,不能简单将独立学院归入公办高校,或者视为民办高校,而是根据不同情形,不同视角来定性：从办学经费渠道和机制上看,可将独立学院定性为民办性质；从初始投资角度来看,大多数情况下是混合所有制学校；从办学体制、机制和模式上看,独立学院与单纯的普通公办高校以及一般的民办高校都有不同的地方,理论上也好,实际工作中也罢,没有必要强行把其归入其中的任何一类来规范,倒不如将其视为一种独特的办学形式和类型.

然而,不管是公办高校,民办高校,在我国当前社会结构分类即国家机关、企业单位、事业单位和社会团体类型中,自然应属事业单位.事业单位是我国特有的一个名词,通常可理解为不具有物质产品生产和政府事务管理职能,主要以精神产品和各种劳务形式,向社会提供生产性或生活性怎么写作的单位.近年来,我国开始对事业单位进行体制改革,其基本趋向是：具有较强的社会性、公益性的事业单位,如大多数的中小学、从事基础理论研究的科研院所、国家重点兴办的文艺团体、图书馆、博物馆等,主要由国家财政供应资金,以社会效益为目的,这些单位就应该按事业单位进行登记注册,参照国家机关进行管理和控制；而具有较强的营业性、开发性的单位,如会计师事务所、应用型和开发型科研院所、民办的文艺团体、体育场馆等,这些单位以营利为目的,不妨按企业进行登记注册和管理和控制；而介于二者之间的,则根据其公益性程度,国家财政按照一定比例拨付资金,其自负部分资金.笔者以为,独立学院属于事业单位改革类型中的这种类型.一方面,毫无疑问的是,独立学院具有公益性.因为教育是一项公益性事业,教育的公益性不仅仅源于经济学视角的教育的正外部性特征,教育还必须承担机会平等和促进公正的社会责任；另一方面,独立学院具有营利性.从申办方（母体学校）看,其所以愿意把公办高校的品牌和人力资本让渡给独立学院使用,一定程度上而言带有获得一定比例的独立学院的学费,以补充自身办学经费不足的目的；从合作方看,绝大多数合作方之所以愿意把宝贵的资金投给独立学院而不是其他领域,看中的正是我国高等教育大众化、产业化所带来的潜在的、巨大的利润空间.确定独立学院属于事业单位中的兼具公益性和营利性的类型,有利于明确独立学院的法律地位.目前涉及独立学院法律地位的法律规范主要有《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》以及教育部发布的《若干意见》等,《高等教育法》第30条指出,我国高校“自批准设立之日起取得法人资格”,《若干意见》指出“试办独立学院要一律采用民办机制”,但独立学院是由已经具备法人资格的公办高校和社会组织或企业利用各自所具有或控制的资源按照一定程序依法再设立的法人,也就是由法人再行设立的法人即再法人,这种再法由于其与原法人之间有割不断的联系而在现实生活中难以完全独立,现实中独立学院多为“形式再法人”和“虚伪再法人”.在形式上或法定意义上已经取得法人资格,但在实际办学过程中却并不具有独立法人的所具有独立的主体资格、独立的财产以及独立的责任这些独立实质.教育部在2003年后,试图努力要求独立学院划清与公立高校的界限,赋予独立学院法人地位,但是由于独立学院与公办高校本身在办学上联系过于紧密,加上我国民办教育立法不健全的背景,使得独立学院法人地位确立比较困难,导致独立学院不独立的怪象,严重影响了独立学院的自主办学、依法独立承担民事责任的能力,阻碍了独立学院的发展.确立独立学院的独立法人地位,对独立学院的生存和发展十分重要,因为只有明确独立学院具有独立法人地位,才能确保独立学院在其办学许可证所允许的范围内具有完全的权利能力和行为能力,依法享有完全的办学自主权,依法独立承担民事责任；才能确保独立学院具有和公办普通高校同样的法律地位；才能保证独立学院对申请者、合作者投入学校的各种资产,以及办学积累的财产,享有法人财产权,对其所有资产依法自主管理和使用,防止任何组织和个人,包括创办独立学院的申请者和合作者,干涉独立学院依法行使其法人财产权,随意截留、私分、侵占独立学院的法人财产；才能正确处理独立学院与它的申请者母体高校之间关系.

因此,在以后的立法上,应当明确规定独立学院的法人地位,以确保其独立性：（1）有独立的校园和基本办学设施；（2）有独立的教学单位或组织；（3）独立进行招生；（4）独立颁发明；（5）独立进行财务核算；（6）能独立承担民事责任；（7）按照国家有关规定,独立填报《高等教育基层统计报表》.

【参考文献】

[1]教育部.关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立院管理的若干意见,2003.

[2]周济.促进高校独立学院持续健康快速发展[J].中国高等教育（半月刊）,2003（13）：3-5.

[3]张寒松.再论独立学院的性质.

[4]马勇,徐长玉.谈独立学院的经济性质[J].中国成人教育,2007（7）：20.