我国基础教育失衡的成因

摘 要：从当前我国基础教育发展的情况来看,存在着不均衡发展的问题.差异与政策失当是导致我国基础教育失衡的极为重要的原因.把基础教育纳入法律调节领域,加大与省级财政对基础教育投入的比例,有助于解决我国基础教育失衡问题.

关 键 词：基础教育失衡均衡

一、保护基石——基础教育失衡状况亟待解决

基础教育作为教育的奠基工程,对于促进个体发展、提升国民素质、促进社会公正与和谐具有全局性、基础性和先导性作用.所以在教育领域中,基础教育的均衡发展更是成为人们关注的核心课题之一.

我国自1986年颁布《中华人民共和国义务教育法》以来,基础教育的发展取得了令人瞩目的成就,但是,基础教育发展过程中原先存在的基本矛盾并没有完全解决,而随着经济社会的快速发展,新的问题又不断涌现出来.在相当长的历史时期内,我国基础教育的发展一直是沿着非均衡发展的格局演进.改革开放后,因地区不同、社会经济发展水平不同,造成基础教育资源配置和教育事业发展水平的不均衡现象越发突出.基础教育中不断扩大的城乡差异、地区差异、校际差异和群体差异矛盾已在严重挑战教育公平,引起了社会的广泛关注.我国基础教育资源配置呈现非均衡形态见下表.

基础教育均衡发展之所以成为当前人们关注的焦点之一,是由于基础教育失衡发展意味着社会群体丧失了起点的不公平.因为没有人愿意输在“起跑线”上,所以一些经济上处于不利境地的社会阶层对基础教育均衡发展有着强烈的要求和愿望,故而对导致当前基础教育不均衡发展的一些政策和做法尤为不满.为了满足各个阶层的合理要求,保持社会和谐与稳定,促进基础教育健康发展,不能不重视这个问题的解决.

二、抽丝剥茧——剖析基础教育失衡发展之因

解决基础教育失衡问题,必须探明失衡是什么原因造成的,而与这些原因产生、关联的因素又有哪些?关于教育不平等的来源,很多学者都进行过深入研究.《国际教育百科全书》将其分为11类：个体能力的遗传差异；个体所处社会地位的差异；政府、社会、个体提供和获得教育方面的政治权力；国家和私人为教育提供的资源；各阶段教育之间的资源分配；在各地区配置的和向各社会群体提供的教育机构的差异；教育机构与其他群体之间在资源、能力和成就方面的差异；教师能力方面的差异；家庭在教育方面的直接成本和间接成本；不同教育阶段的选拔；代际之间教育资源的分配.[2]笔者认为,从当前的现实情况来看,收入差异与政策失当是导致我国当前基础教育失衡的极为重要的原因.

1.收入差距——基础教育失衡的经济原因.教育发展的基础是经济,谈教育如果不谈其经济资源无异于临渊羡鱼,对于具有公共产品性质的基础教育来说更是如此.教育要投入,收入是基础；教育要发展,经济是保证.收入差异使基础教育经费投入和办学条件出现了巨大差异[3].基础教育由政府举办是当今世界各国的普遍做法.一般而言,国民收入多,基础教育投入量就大；国民收入少,基础教育投入量就小.此种情况,国家与国家之间是如此,一个国家内部的地区与地区之间更是如此.

我国基础教育发展之所以出现失衡现象,一个重要原因就是区域之间、城乡之间、学校之间和社会阶层之间在经济收入方面存在差距.就教育消费层面而言,如果一个地区经济增长速度比较快,经济实力比较强,居民收入水平比较高,当地居民就有充足的资金投入教育；反之,则相反.众所周知,当前我国居民个人收入的基尼系数已接近0.5,超过了国际公认的0.4的警戒线.收入差异拉大的同时,必然导致教育消费差距的拉大.据笔者所了解的情况来看,教育消费多者年均十几万都在所不惜,而少者则年均百余元也难交得起.因此,收入差距对于基础教育发展失衡形成的影响是十分明显的.

2.政策失当——基础教育失衡的制度原因.不可否认,为了解决教育失衡问题,各级政府及时修订或制定了一些关于基础教育发展的政策,并采取了大量的措施试图使基础教育均衡化发展,但现在存在着一个不争的事实：各级政府更为注意的是投资校舍建设和增添设备,对于优秀师资这类最重要也是最难配置的资源却长期拿不出相关政策,而市场机制又使得这些关键优质资源不断向优质学校集中[4].据江苏盐城市的一次调查显示,由于工资待遇低、工作和生活条件差的原因,导致农村教师不安心执教,农村教师向城市流动的现象严重,盐城市有的乡镇一年要流失10名左右的骨干教师,导致教师队伍老化.一些农村学校教师的平均年龄为50多岁,一些乡镇40岁以上的在岗教师占60%.教师专业结构不合理,英语、计算机和艺体类教师非常缺乏.某小学有27个班,其中英语、体育、美术教师各只有1名”[5].

在义务教育阶段,通过公共政策造成学校之间的差别,是违反义务教育所具有的全民性、公益性和公平性原则的,有违公民拥有平等受教育权利的精神[6].在当前的教育政策下,基础教育阶段的学校可以被简单地分为城市重点、城市普通学校、农村重点、农村普通学校四类,形成从高到低的差序格局.尽管国家三令五申明确要求取消义务教育阶段的重点学校制度,可是现在不仅没有取消反而依然变相存在,更可怕的是还在“暗流”发展.这一制度最不合理之处,是把本应面向全体公民的教育分为三六九等,国家的教育资源优先向被列为重点的学校倾斜,用国家纳税人的钱举办面向少数人的“精英教育”[7].“时至今日,重点学校的建设成果有目共睹,但是它日渐带来的消极后果突出明显,造成了教育教学资源的分配失衡,严重制约了基础教育的均衡发展,影响了人民群众特别是广大弱势群体对教育良性发展的信任.

三、高瞻远瞩——探寻解决基础教育失衡发展之策

基础教育在发展过程中形成的非均衡发展情况不仅制约了教育、经济与社会的可持续发展,而且阻碍了人们对教育追求的基本权利,不利于和谐社会发展.因此,实现基础教育的均衡发展不仅是弱势人群的诉求,也应该是全体国民义不容辞的社会责任.它既需要关心基础教育发展的热心人士参与其中,更需要政府职能部门尤其是决策者在教育政策领域作出全面而务实的改革.众所周知,我国义务教育的基本特征是强制、免费.我国《义务教育法》第十条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费.”但是《义务教育法》并未对各级政府义务教育经费的分担责任作出明确规定.该法第八条规定：“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理.”但“地方负责,分级管理”中地方负的是什么责任,不同级次政府管理权限如何划分都没有具体说明.我国现行教育财政制度为分级财政体制,义务教育的经费主要由县级政府负责,农村地区为乡、村负责.在这种体制下,与省级财政的投入比例过小,而各地区间的经济发展又极不平衡,从而导致地区间义务教育投入水平差距拉大,严重影响了义务教育的协调均衡发展.纵观全球各国教育发展状况,我国教育投入的水平不仅远远低于发达国家、发展中国家的平均水平,而且还远远低于经济发展不及中国的发展中国家.这不仅与中国经济快速增长的事实不相匹配,也让很多关心中国教育的外国人感到不解.但笔者以为,在社会主义初级阶段,地区与地区之间必然存在一定的收入差异.因此,指望通过缩小地区与地区之间的收入差异来实现各地区间基础教育均衡发展的想法注定是不能成功的.要实现基础教育均衡发展,必须加大与省级财政对基础教育投入的比例.然而事实上,有一句民谣就道出了“以县为主”的农村义务教育体制的真实状态：“转移支付,省市基本不付,县区牢骚满腹,乡镇如释重负.”农村义务教育经费主要由县级财政承担后,许多县级财政“感到无能为力”,有的教育局长“如坐针毡”[8].

放眼西方一些国家在基础教育发展中采取的促进均衡发展的措施,值得我们借鉴.

西方国家自义务教育体系建立之日起,免费的公立学校与昂贵的私立学校就是并存的,家长可以根据经济能力自由选择公立或者私立学校.各国公立学校基本上实行“划片招生,就近入学”的政策——无论你搬到什么地方,只要有了固定的住所,就可在当地的学区委员会申请子女入学.学区内任何公立学校不得以任何理由拒绝接收所属学区内的孩子入学,但孩子也不能选择学区之外的学校入学.以美国为例,在全国10万余所中小学中,75%为公立学校,容纳了近90%的学生.公立中小学不仅免学费,也免杂费、教材费.这些经费主要由州政府和地方学区分摊,而学区经费来源于区内居民财产税.除此之外,低收入家庭儿童还享有联邦政府的资助和“儿童营养计划”提供的免费早餐和午餐[9].这对于我国基础教育失衡问题的解决具有一定的启示意义.

[2]胡森.国际教育百科全书（第四卷）[M].贵阳：贵州教育出版社,1991：436.

[3]郝双才.调控基础教育发展失衡的重要策略分析[J].山西大学学报（哲学社会科学版）,2005,28（6）：120-123.

[4]高洪源.试论基础教育发展不均衡的治理策略闭.教育理论与实践,2007,（3）：16-20.

[5]赵正铭.城乡基础教育均衡发展的误区及其对策研究[J].西南民族大学学报（人文社科版）,2007,（12）：248-252.

[6]关松林.论基础教育发展的均衡与失衡[J].教育研究与实验,2010,（5）：40-43.

[7]杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京：北京大学出版社,2006.65.

[8]田恒平.“以县为主”的农村义务教育管理体制的解读[J].教育与管理,2005,（8）：10—12.

[9]李勇.安徽基础教育均衡化发展研究[D].上海师范大学硕士学位论文,2008

责任编辑：廖肇银