异地高考政策问题刍议

2012年8月30日,国务院转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见的通知》（以下简称2012年《意见》）,距离2003年国务院转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见的通知》已经10年.在这10年里,随着进城务工人员规模的不断扩大,随迁子女完成义务教育人数不断增多,升学考试问题越来越突出,家长表达诉求的活动越来越频繁,渐成一个亟待解决的社会问题.当前,社会各界对异地高考政策的关注度很高,各种立场观点纷纷扰扰,让人雾里看花难得真切.有必要就如何正确认识异地高考问题,如何彻底解决异地高考问题,异地高考政策将面临哪些挑战等议题进行更深入的思考和探讨.

如何正确认识异地高考问题

异地高考是在工业化、城镇化、现代化、市场化不断深入的社会转型时期出现的阶段性教育问题,是计划经济时代高考制度弊端在市场经济条件下更集中、更突出、更清晰的反映.异地高考问题的根源既有教育内部因素,也有社会管理因素,现行高考制度弊端是内因和主因,现行流动人口管理制度是外因和诱因.因此,解决异地高考问题既需要加快教育体制改革,也需要其他社会管理制度创新的密切配合.厘清异地高考与教育公平、高考移民、户籍管理、教育部职能等多重关系,有助于我们正确认识异地高考问题.

1.异地高考是教育问题

一是异地高考和教育公平.同为中国公民,随迁子女因没有当地户籍而不能享有和当地学生同样的高考权利,很多人抱怨,这是严重的教育不公；很多家长,回原籍参加高考既不人道、也不方便,其实这都不是问题的实质.问题的实质是,随迁子女希望拥有更加宽松有利的升学机会和竞争优势.试想,在天津就读的随迁子女拥有北京户籍,他们会锲而不舍地争取在天津参加考试的权利么?恰恰相反,他们更有可能千方百计地保住在北京原籍参加高考的权利.说到底,很多人诉求的是能否成为现行高考制度的特殊利益群体,是以个人能否更多受益为出发点,至于高考制度本身是否公平,并不是多数人的关注重点.在这一点上,本地人和外地人的诉求没有本质区别.异地高考之所以成为问题,主要根源是现行高考制度存在教育公平问题.从优质教育资源看,全国各地一本录取率差异很大：2012年排名前两位的北京和上海分别为25.50%、20.51%,而河南和四川只有6.90%、4.71%,北京分别是四川和河南的5.41倍、3.70倍.[1]现行高考制度不公平问题不会随着异地高考问题的化解而自行消解,但现行高考制度不公平问题化解了,异地高考问题则会自行消失.

二是异地高考和高考移民.高考移民指考生尽可能先在基础教育发达地区接受教育,然后突击移民到基础教育欠发达地区参加高考,从基础教育发展落差中获得更加有利的竞争优势,从而更容易地考进理想高校.从最终目的看,高考移民和异地高考都希望获得更加有利的竞争优势和更高的录取机会.从制度基础看,高考移民和异地高考都是招生分省配额制的现行高考制度引发的结果.但是,异地高考和高考移民有本质区别,前者既在本地接受基础教育也希望在本地参加高考,后者则希望在基础教育发达地区接受基础教育而在基础教育欠发达地区参加高考.高考移民通常不存在因没有当地户籍影响报考问题,而异地高考主要是因没有当地户籍而报考无门.以2012年为例,全国文科一本线得分率第1名广东为78.53%,西藏仅为42.67%,北京和上海分别为66.00%、73.00%,河南和安徽分别为74.27%、76.93%；全国理科一本线得分率第1名广东为78.00%,西藏仅为37.33%,北京和上海分别为63.60%、72.00%,河南和安徽分别为72.00%、72.53%.[2]这一方面反映出各地基础教育水平的差异,另一方面能够看出各地高考录取机会的不平等.理论上说,检测定高考成绩不变,哪儿能够获得更加有利的高考排名,高考移民就会去哪里.高考移民最理想的目的地为西藏、青海等基础教育欠发达的民族地区,而不是北京、上海、珠江三角洲等基础教育发达地区.解决异地高考问题不会导致更多高考移民,只需规定三年以上当地高中连续就学年限作为准入条件即可有效堵住高考移民.

2.异地高考是社会管理问题

一是异地高考和户籍管理.异地高考是颇具中国特色的教育问题,与户籍管理制度密切相关.当今中国,人口自由流动不是问题,但个人并不拥有自由迁徙权,因为户口登记尚不能随着人口自由流动而随意变更,这点和美国、英国、日本等发达国家很不相同.靠户籍管理限制人口流动本身是失败的,北京市、上海市、广东省非户籍常住人口分别为700万、890万、1,908万人,他们事实上已经成为当地居民.[3]部分学者主张,改革户籍管理制度实现人口自由迁徙,或者以学籍取代户籍让高考报考资格和户籍管理彻底脱钩,就能从根本上瓦解异地高考问题的制度根基.问题在于,如果不改革现行高考制度,不仅不公平的利益格局无法改变,而且很容易导致本地生源因既得利益受损而激烈反击,造成整个社会撕裂.舆情显示,百度帖吧的北京吧和上海吧里本地市民反对异地高考的比例超过95%,上海网友甚至成立反对异地高考签名的专用微博.[4]

二是异地高考和教育部职能.加强省级政府教育统筹,转变政府教育管理职能,是教育规划纲要提出的教育体制改革的重要任务.2012年《意见》下发后,部分网友和学者指责教育部推卸责任,把烫手山芋上达下推地方,这显然是惯常思维误导的结果.作为教育行政部门,如果教育部自我定位不清,时而像学生家长,时而像学校校长,时而像教育局局长,最终只能承担无限责任.这次解决异地高考问题,没有突破现有高考制度是遗憾,但教育部自我定位很准确,既体现了对百姓关心的教育问题的高度重视,又没有越俎代庖替地方政府制定具体政策,也尽到协调相关部委形成合力的职责.由教育部等四部委起草的2012年《意见》强调解决异地高考问题的重要意义,提出做好随迁子女升学考试工作的基本原则,给出应对问题的框架性纲领性指导意见,限定地方政策出台具体政策的时间表,很好地区分了和地方教育部门的职责权限,这是教育规划纲要出台后教育部带头转变职能的良好开端.如何彻底解决异地高考难题

1.解决报考资格问题

央属高校和省属高校都应该对所有考生开放,变户籍为学籍作为报考资格的依据,充分体现考试面前人人平等,打破当下地域垄断和地方利益依附的格局.换句话说,能否接受高等教育的最高标准是个人是否具备从高等教育中受益的能力,也就是应该遵循“罗宾斯原则”,而不是出身和经济条件.央属高校办学经费主要来自,更应该对全国考生开放,减少属地招生份额.省属高校办学经费主要源自地方,对本地生源有所照顾理所应当,但这个照顾应该体现在学杂费方面,或者属地招生比例方面.这里涉及本地生源如何界定的问题,尤其是完全实现人口自由迁徙之后,需要研究加以确定（国外通常是考生本人或配偶等1代～2代直系亲属在报考前有1年～4年本地居住年限限制）.

2.解决全国统一考试问题

回归全国统一高考,是全国考生享有平等高考权利的重要前提.目前,全国16个省份部分或完全实行分省命题,其中文科综合、理科综合、外语等高考科目试卷多是委托或联合教育部考试中心命制,因考试风险增加、考试成绩可比性差、命题成本增高、高考权威性削弱等问题颇受诟病.鉴于2012年全国所有省份全面进入新课改高考,如果转而实行全国统一考试,必须实现高考从当前知识立意为主向能力立意和评价立意为主的彻底转变,以消除各地高中新教材差异对高考成绩的影响.

3.取消高校招生分省配额制

目前,央属高校招生基本上采用分省配额制,但在如何分配招生指标方面并没有明确规定和说明.央属高校倾向于将更多招生指标投放到基础教育更发达、经济发展水平更高的省份,导致地区入学机会差异更加悬殊.省属高校的做法与央属高校相似,只是属地招生份额更大.改革思路是赋予所有高校招生自主权,由高校参考全国统一考试成绩及各校自设的面试或加试等其他条件综合录取.同时,国家综合地区、城乡、性别、民族等多种因素出台激励政策,鼓励并引导高校扩大高等教育参与面,招收一定比例老少边穷地区考生,让弱势群体及特殊人群得到适当的政策照顾.这样,在招生录取环节施加政策干预,体现国家意志,落实政府责任,取代考试环节的所有限制.

异地高考政策将面临的挑战

2012年《意见》要求各省、自治区、直辖市因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策,2012年年底前出台随迁子女升学考试方案,有人批评这是带着浓厚计划经济色彩的过时管理措施.虽不至此,但各地的异地高考具体政策出台和实施必将面临诸多挑战.

1.准入细则出台难、认定难

2012年《意见》从学生、家长和城市三个方面限定准入条件,被指要求过于苛刻,[5]准入细则面临出台难、认定难.

从学生方面看：随迁子女在当地连续就学年限是最少争议、最易操作、最好认定的条件,理应成为制定具体政策的核心要件.但是,究竟如何具体限定连续就学年限是很费思量的事情,既要摸清在读非本地户籍学生底数,又要预测开闸后可能涌入本地的非户籍学生数等情况,开口过大或过小都会引起难以想象的严重后果.

从家长方面看：三个限定条件的认定都存在争议.一是如何认定合法稳定职业.合法职业应该不难界定,但除了政府机关和事业单位工作相对稳定外,你无法判断是餐馆怎么写作员、建筑工人、商场售货员、个体户,还是外企职员、国企职员、私企老板的职业更加稳定.二是如何认定合法稳定住所.自购商品房或保障房合法稳定不是问题,但租赁住所是否合法稳定就很难说清楚了.北京、上海等大城市房屋租赁市场有待成熟,房屋租赁管理有待完善.首先,在房屋租赁市场不成熟的条件下,租赁方无法单方保证住所稳定,房客搬家更多是被动的,如何界定租住住所稳定标准呢?其次,房屋租赁管理不到位,房管部门无法提供流动人口的基本资料和准确信息.据调查,上海市35%的外来人口居住在房租低于500元的简易房屋,其中大部分为违章建筑.再次,如何设定参加社会保险年限.现行社会保险制度实行社会统筹和个人账户相结合,还没有做到全社会覆盖.据有关规定,社会保险由用人单位缴纳,劳动者个人不能缴纳.部分用人单位为降低成本故意不为临时工社会保险,还有大量个体户、钟点工、家庭保姆、保洁员等没有机会参加社会保险.据调查,上海市约52%的进城务工人员没有参加社会保险.从维护社会公平角度说,没有参加任何社会保险的人员似乎更应该是优惠政策的目标人群.还有,社会保险包括五个险种,是五险必须齐全,还是部分险种即可替代?

从城市方面看：似乎没有必要设置这项准入条件.进城务工人员及随迁子女之所以能够留下,本身就说明这个城市需要这个群体（行业）,所谓城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力都不构成问题.再者说,异地高考与城市功能、产业结构、资源承载力并没有必然关联,异地高考报考资格不等同于随迁子女在当地接受高等教育,更不等同于毕业后留在当地工作或生活.人口流动更多是政治、经济、文化等因素驱动,教育因素至多是辅助性、依附性因素,更何况人口流动还必然受住所等最低生活保障条件限制.进城务工人员及随迁子女的最终流向既是公民合法权利,也是他们综合各种因素理性选择的结果.

2.增加高校招生计划落实难

在现行高考制度框架下应对异地高考问题,必然会对既存利益格局造成冲击.异地高考开闸后,如何保证北京、上海当地考生权益不受影响将是一个难题.2012年《意见》提出,对符合在当地参加升学考试条件的随迁子女净流入数量较大的省份,教育部、发展改革委采取适当增加高校招生计划等措施,保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受到影响.倘若如此,招生计划增加的依据和标准如何确定?如果以随迁子女净流入数量为基数,以当地考生录取比例为标准,必然加剧全国利益格局的不平衡,引起更大更多质疑.如果不以当地考生录取比例为标准增加招生计划,随迁子女必然不能享有与当地考生平等的高考权利,也会遭遇非议.此外,还会有很多具体操作难题,如新增招生计划在央属高校、省属高校、本地高校、外地高校之间如何分配?招生计划结构比例如何确定?是以一本为主还是高职为主?这些问题都值得我们深思.