也行政附带民事诉讼

摘 要：对于各类行政与民事交织案件来说,采用行政附带民事诉讼制度有不可忽视的矛盾与困难.从纠纷本质出发将案件先分流至单纯的民事诉讼或行政诉讼,反而更可能釜底抽薪,彻底解决涉案权益的归属.当然,这种先后两个诉讼分别审理的模式,必须同时对程序衔接、当事人的诉权、后一诉讼的时效以及诉讼费用等相关问题作出考量与安排.

关 键 词：行政与民事交织案件；行政附带民事诉讼；分别审理模式

中图分类号：D915.2文献标志码：A文章编号：1002-2589（2012）28-0110-02

作为行政与民事交叉争议的建议解决方法之一,行政附带民事诉讼已经受到了很多关注,但在《中华人民共和国行政诉讼法》没有给出明确的系统回应之前,这一概念和制度仍然处于争议之中.

一、行政附带民事诉讼适用范围的基本观点

审理行政裁决行为时附带审查相关的民事纠纷,的确可以防止互相矛盾的裁判出现,也有利于较为彻底地解决民事纠纷,同时节约有限的司法资源,这也是诉讼法之所以设计“诉的合并”制度的根本原因.但以行政附带民事诉讼的方法解决问题仍然有很多冲突之处：行政诉讼虽脱胎于民事诉讼,但已以许多制度与民事诉讼相区别,如民事诉讼中有简易程序而行政诉讼不允许独任审判,那么法院附带审理民事纠纷必须遵循一般程序解决,耗费时间较长；行政诉讼中法院只能审查行政行为的合法性,一般不涉及合理性,而民事赔偿显然不仅仅涉及该不该赔,还要审查赔多少合适,因此对行政行为的审查可能不足以支持民事纠纷部分的判决；法院内部存在行政庭和民事庭的分工还是不争的事实,由行政庭法官审查民事纠纷,很可能不如民庭法官专业,何况行政裁决还经常涉及知识产权等较为复杂的民事纠纷；如当事人仅就一审判决的民事部分提起上诉,二审法院应由哪一审判庭进行审理等等,都是实践操作中不得不考虑的问题.

基于以上所述种种困难,这一制度并未在行政诉讼中全面铺开,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条将该制度暂时界定在行政裁决案件上,有的学者也认为主要应针对行政裁决[1],有的学者认为应主要指向行政处罚和行政裁决[2],也有实务界人士提出,可适用行政附带民事诉讼的行政行为包括行政确认、行政裁决、行政登记、部分行政许可行为与部分行政处罚行为[3].也就是说,权属纠纷和损害赔偿的行政裁决应属于行政附带民事诉讼范围,学者的观点是比较一致的,有关民事赔偿的行政处罚和行政确认、行政登记、部分行政许可等行为也处于讨论范围内.

二、不同性质的行政行为与行政附带民事诉讼

就上述各类行政行为而言,能不能、应不应该、需不需要采用行政附带民事诉讼,可能需要具体的考察.

1.行政裁决与行政附带民事诉讼

在笔者看来,对行政裁决的审查应首先考虑清楚纠纷起源为何,若最原始的纠纷为民事纠纷（如民事侵权问题）,则司法审查的最终目的应为解决民事纠纷,此时的行政争议是当事人或利害关系人认为行政权对民事纠纷处理不公而引起,釜底抽薪的方法应是妥善分配民事权益；如最原始的纠纷为与行政权有关的纠纷（如民事当事人对自然资源归属权有争议,而此争议的产生恰恰由行政确权不清引起）,则司法审查应着重于行政确权行为是否依法进行.因此,民事纠纷与行政纠纷交织案件不可一律先进行某类诉讼,而是根据不同的纠纷起源,有不同的司法审查重心：第一,对于原始纠纷为民事争议的,应以民事审判庭为审查主体,以民事审判庭的审查结果为判断整个案件的依据,民事审判庭确定民事权益的应有配置后,行政审判庭据此判断行政裁决的实体结果是否违法（当事人诉讼请求指向行政裁决不作为、行政裁决程序违法的例外）,作出行政判决.第二,对于行政确权不清引发原始纠纷的,当事人如同时提起行政诉讼与民事诉讼,则应以行政审判庭为审查主体,通过司法干预促使行政权依据相关法律法规作出清晰的资源划分,民事审判庭依照行政审判庭和行政管辖主体的行为作出民事判决.因此,在行政裁决的司法救济领域,可依据原始纠纷的性质首先分流至行政诉讼与民事诉讼,解决行政附带民事诉讼的一系列不足之处.在这一点上,笔者赞成“行政、民事分别审理模式”的相应部分观点[4].

2.行政处罚与行政附带民事诉讼

随着法治理论的发展与法治实践的变迁,行政处罚涉及民事赔偿的内容已越来越少,甚至在最常被提到的环境污染、治安管理等领域,行政处罚也常常不再直接责令赔偿.如《环境噪声污染防治法》第六十一条的规定中,民事赔偿并非与行政处罚一并做出,相关管理部门对民事争议依法只有行政调解权,还须依申请而为.《治安管理处罚法》第九条的规定中,机关同样只有行政调解与行政处罚权,而对民事争议部分则是告知当事人向人民法院提起民事诉讼.从这些规定可以看出,现行的行政管理相关法律法规开始逐步留心行政权的行使范围,可以通过调解方式解决的,尽量尊重当事人的合法意愿；行政权没有强制干预必要性的民事争议,尽量让更加专业的人民法院来解决.当然,从功利一点的层面说,这种制度设计大大减少了行政主体被诉的可能性,所以行政立法乐于采取或推动立法机关采取这一方法；而就本文所探讨的内容来说,这种制度设计也有利于避免行政、民事纠纷产生竞合,笔者以为,如果按照这一路径,行政处罚领域中就不会再需要考量行政附带民事诉讼制度.

3.行政确认、行政登记、部分行政许可与行政附带民事诉讼

这里所讨论的引发行政、民事竞合纠纷的行政确认、登记与许可,指向的一般是行政权为某当事人设定民事权益但该权益与他人发生冲突的情形.人民法院仍可按照前文所述行政裁决的解决方式,但在涉及行政赔偿之时,不宜直接依照民事审判结果作出行政判决要求行政主体承担赔偿责任.因为此类行政行为往往根据相关具体法律法规做出,而该法律法规对行政权的要求往往限于形式审查,与司法权追究事实真相的程度有所区别；在诉讼领域,司法权有时甚至必须牺牲一定的效率来追求真相与公平,必然会对涉案事项进行实质审查.因此,司法权以合法的较高标准下的审查结果来要求以合法的较低标准工作的行政主体,显然不太公平.当然,经查明确认、登记和许可行为确与权益事实不符时,应责令行政主管部门撤销原行政行为重新做出,但赔偿责任则应主要由隐瞒、欺骗的申请主体承担,行政部门所应承担的赔偿比例,应限于程序违法、明显失职部分.总之,就笔者看来,行政处罚领域中的“责令民事赔偿”正在也应该会完全消失,在行政裁决、行政确认、许可、登记等领域中又应按纠纷缘起将诉讼分流至民事审判与行政审判,那么,分流至不同诉讼程序之后,会不会又有新的问题?

三、分流后的诉讼程序

此时不需再顾虑单一诉讼中出现不同的审查标准、举证标准等等问题,需要厘清的,是此后的程序如何衔接、诉讼费用等相关问题如何处理.

1.不同种类诉讼之间的衔接

纠纷本质起源于民事争议的,需以民事审判结果为基础再进行行政审理,此时当事人若只提起行政诉讼或者提起行政附带民事诉讼的,法官应对当事人做出案件的简单分析与介绍,引导当事人先行提起民事诉讼,当事人未对民事判决结果提起上诉或经上级人民法院民事审判庭二审之后,此生效判决即可提供给之后的行政诉讼作为重要的审理依据.此时的行政诉讼管辖法院并不一定与前一民事诉讼管辖法院一致,但对于“已生效判决的地位如何”这一问题来说,法院是否重合并不重要,无论哪一法院,都应按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第70条的要求,生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实,可以作为定案依据.但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的,应当中止诉讼,通过法定程序予以纠正后恢复诉讼.同理,纠纷本质起源于行政争议的,基本程序类似,生效的行政判决在之后的民事诉讼中的地位,即如《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第9条所言,除当事人有相反证据足以推翻的情形以外,对于已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实,当事人无需举证证明.总之,在实质争议的权利归属未确认之前,不宜展开后一程序的诉讼,避免司法资源的不必要浪费.

与此相关联,为了防止民事、行政交织争议中一方民事主体在甲法院提出民事诉讼、另一方民事主体在乙法院提出行政诉讼的情形,收到起诉状的人民法院应同时审查关联纠纷是否已在本院或其他法院立案,已有立案者,后收到起诉状的法院应依据最高法的相关司法解释作“中止诉讼”处理.

2.当事人的诉权问题

在前一问题中,如法官的引导改变了当事人的起诉意愿,是否侵害了当事人的诉讼自由?当事人如果拒不听从引导,法官又当如何处置?在笔者看来,这并不影响当事人权利的行使,反而充分发挥了法官的专业优势,从根本上保障了当事人的实际权益.对绝大多数当事人来说,不具备法律知识意味着可能无法作出正确的诉讼选择,也就可能导致之后一系列的诉讼混乱和结果混乱,陪上当事人更多的时间、精力与财力,对法院而言,这也不是一种优选.因此,规定法官在此环节的释明权,应该是一种双赢的制度设计；同时,为了避免法官个体主观或客观上的失误,应授予当事人认为该释明不合法或不当时的复议申请权.

3.后一诉讼的时效问题

如果按照这种先后两个诉讼的方式来处理行政与民事关联争议,就必须面对前一诉讼拖延过久耽误后一诉讼起诉时效的可能情形.但考虑到该类争议的特殊性,受案法官在行使释明权、引导当事人作出正确起诉选择的同时,可出具相关证明,当事人以此作为不能行使后一请求权的证据,使得诉讼时效中止.

4.当事人的诉讼费用问题

诉的合并固然可以减少当事人的直接钱财付出,但这种设定需要建立在“诉的合并并不影响案件审理”基础之上.概念上与实践摸索中的行政附带民事诉讼显然不一定可以做到这一点,反而可能导致诉讼程序、审查标准和判决结果等诸多方面的杂乱,当事人更易不服而多次上诉与提起再审,反而增加了费用成本.如果采取先后两诉讼的方式,以较为彻底的方式解决纠纷,并相应降低后一诉讼的诉讼费（如减半收取等）,对当事人的经济压力并未增加过大.