小议行政执法监督

摘 要：依法行政是实现依法治国方略的关键,行政执法则是推进依法行政的主要环节,目前我国在行政执法中存在不少问题,根本原因在于对行政执法活动缺乏有效的监督.因此,我们必须大力加强对行政执法活动监督的立法,健全监督机制,完善监督程序,明确监督主体的权责；特别注意要调动一切监督力量,加强协调,发挥整体效应,促进依法行政.

关 键 词：行政执法监督问题对策

党和政府提出了依法治国、建设社会主义法治国家的宏伟目标,在这个进程中,对行政执法的监督是保证依法行政、促进依法治国的关键.广大行政机关依法管理国家和社会事务,打击各种违法活动,维护公民、法人和其他组织的合法权益,成效有目共睹.同时,也要看到现阶段我国行政执法工作的实际状况离依法行政、建设社会主义法治国家的要求还有差距,有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在,少数行政机关及其工作人员以权代法、以权压法,甚至执法犯法、枉法,严重损害了法律的尊严和国家机关的威信.以上问题的存在,最根本的原因在于对行政执法缺乏有效的监督.因此,本文将在明确内涵和分析现状的基础上,重点探讨如何进一步完善对行政执法的监督,促进社会主义法治建设.

一、行政执法监督的内涵

行政执法监督,一般是指一切国家机关、社会团体、政党、公民等对国家行政机关及其工作人员的行政执法行为是否合法,适当进行监督、审查,并对违法行为予以纠正和对其后果进行救济的总称.

行政执法监督具有以下几个主要特征：第一,主体的广泛性.我国行政执法监督的主体十分广泛,主要有：国家行政机关、权力机关、审判机关、检察机关以及各党派、人民群众、社会团体、新闻媒体等.这些主体都从不同角度,依据不同的法律法规,以不尽相同的方式程序,对行政执法行为进行监督.第二,监督内容的丰富性.行政机关在行政执法活动中拥有广泛的自由裁量权,因此行政执法监督不仅要对行政执法活动的合法性进行审查,而且还要对其合理性进行审查.对行政执法活动实行全面监督,不仅要事后监督,更要强调事先监督和事中监督.越来越多的学者认为,为适应“以人为本”和建设社会主义和谐社会的要求,应该逐渐地把抽象行政行为也纳入监督的范围.第三,监督具有独立性.监督者及其机构能独立地行使监督权力,他们只向赋予他监督权的组织负责,而不受任何其他人和其他机构的干预.它们可以完全独立地开展调查研究工作,主动地去发现问题,以便更有效地发挥监督作用.

建立健全行政执法监督制度,就是要使行政执法严肃公正,保证国家行政机关及其工作人员廉洁、公正、高效的工作,概括地说,可以表现在以下三个方面：第一,有利于提高政府机关的办事效率.按照社会主义法治的“主权在民”原则,既然国家是代表人民行使国家权力的,那么国家机关及其工作人员就应运用人民赋予的权力,有效地管理国家各个方面的行政工作.第二,有利于政府工作人员的廉政建设.国家行政权是在国家生活中涉及面极广的一种国家权力,因此国家行政机关及其工作人员在国家生活中通常是具有极大权威的.在这样的情况下,各级政府及其工作人员是否廉洁奉公、遵纪守法,就日益成为人们普遍关心的问题.第三,有利于保障公民的合法权益.行政执法监督在对国家行政机关及其工作人员进行监督,使政府机关中办事不力或超越职权、滥用权力得以改善,也就是保障公民的宪法权利和行政法上规定的合法权益.公民的宪法权利和行政法上的各个方面的合法权益都能得到切实的保障,这样才可能实现真正的法治,这一点,还可以看作是现代国家建立行政法制监督制度的主要目的.

二、现阶段我国行政执法监督中存在的问题

近年来,我国对行政执法的监督有了较大程度的提高和加强.但由于历史的原因,人们对行政执法监督的认识还存在误区,“重立法、轻执法、忽视监督”的现象依然存在,再加上目前我国大多数行政执法监督行为尚未通过法律的形式进行严密规范,行政执法监督程序滞后、方式简单、制约无力,行政执法监督的应有功能尚未充分发挥.具体来说,我国当前行政执法监督存在以下问题：

(一)行政机关的内部监督不到位

行政机关的内部监督分为层级监督和专项监督两种.层级监督是指上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关进行的监督.专项监督是指行政监察、审计监督等专门监督.目前,这两种监督均存在问题.按照《行政复议法》的规定,上级行政机关有权监督下级行政机关的具体行政行为.但这种监督常常是通过行政复议的途径进行的,是一种消极的事后监督,往往在监督之前,行政相对方的合法权益已经遭到侵害,且并非所有的侵害都可通过救济得到解决,有些违法行为一经做出,造成的损失往往是难以挽回的.我国专项监督存在的最大问题就是监察机关和审计机关过分依附于行政机关.在我国,行政机关掌管着同级监察机关和审计机关的人、财、物等大权.在这种体制下,要求监察机关和审计机关实事求是地对行政机关进行监督是令人难以想象的.

(二)国家权力机关对行政执法的监督不力

权力机关的监督,是指各级人民代表大会及其常务委员会对行政执法行为的监督.根据我国宪法规定,人民代表大会是国家权力机关,国家行政机关是其执行机关,一切工作必须接受国家权力机关的监督,并对其负责.人大的监督相对于其他监督而言,是最全面,也是最具有权威性的.宪法、法律对人大监督的基本职权的规定是明确的,但对监督的内容、程序没有做出具体明确、详细的规定,所以执行起来较困难.

(三)司法机关对行政执法的监督尚显薄弱

司法机关对行政执法的监督,包括人民法院的监督和人民检察院的监督.司法监督的优越性在于其严格公开的司法程序,使其具有权威性.因此,司法监督也是最有效的监督方式之一.但是,目前我国司法机关对行政执法的监督还显得比较薄弱.在实践中,法院、检察院对面广量大的行政执法活动难以实现监督权.

(四)其他社会监督缺乏必要的制度保障

其他社会监督包括政协、社会团体、新闻媒体、公民个人等对行政执法的监督.虽然法律规定了这些监督主体的某些监督权力,如提起行政复议、诉讼、、新闻批评等,而且新闻媒体监督作用还有社会影响大、效果显著的特点,但是社会监督的法律地位、依据、程序未完全法制化,存在监督内容分散、监督结果处理无法定形式、最终监督结果欠佳的现象.（五）行政执法监督主体内部缺乏自我约束机制,相互之间缺乏应有的合作

监督主体的自我建设直接影响到监督效果的发挥.我国现有行政执法监督主体的多元化,是我国行政法制监督的特色和优点所在,但不可否认的是,现有各执法主体的自身建设有待进一步加强,监督主体内部缺乏必要的督促和制约机制.本应通力合作,形成强大合力的监督主体之间缺乏应有的合作,有的甚至出现了有利就抢、无利就避、易得罪人的事就互相推诿的不正常现象,使不同监督主体的监督效力非但不能形成合力,相反却相互抵消.

三、完善我国行政执法监督体系的对策设想

我国至今尚未制定统一的执法监督法,对行政执法监督的立法更是欠缺,有关行政执法监督的规定,还只是散见于宪法及其他有关法律、法规,从形式到内容都不系统、不完整,甚至还矛盾.要解决这些问题,首先应在立法上完善对行政执法监督的规定,将实施监督的主体、方式、程序以及监督的效力以法律的形式固定下来,为行政执法监督提供法律依据和手段,以提高行政执法监督的合法性、权威性,防止行政执法监督的随意性、盲目性.同时提高立法技术,尽量避免过于原则、简陋,尽可能做到精确、全面、严密、可操作化,从而根本上解决行政执法行为不受监督或难以监督的问题.

我国现有监督体制存在扯皮现象,事实上并未真正形成一个强而有力的监督网络.对此,应根据行政执法复杂性和多样性的特征,健全以各级人民代表大会及其常务委员会为主要监督主体的、适合各行政执法特点的行政执法监督体制.有不少专家建议设立人大监督专员,成立统一、高效、权威的人大监督委员会.各监督主体的权限分工、职责应明确、清晰,以消除行政执法监督的死角,做到一切行政执法行为均有相应的监督.

任何监督的目的都在于给监督对象施加一定的控制力量,以促使监督对象按照监督主体认为正确的方向运行.监督的实质是以权力制约权力,由此决定必须赋予监督主体以足够的权力,如果监督主体拥有的权力等于或者小于监督对象手中的权力,就会使行政执法监督主体在处理某一行政违法案件时,出现想查处的查处不了、想执行的执行不了的情形,最终无法履行行政执法监督机构应当履行的职责.应当看到：对监督对象的违法乱纪行为如果不给予严肃查处,不仅助长某些当权者滥用职权的行为,而且导致群众对政府的不满情绪,影响政府的威望.为了改变行政执法监督软弱无力的状况,必须赋予行政执法监督主体调查取证权、法律制裁权,以及监督对象拒绝履行行政执法监督主体依法为其设定的义务时,行政执法监督主体对其采取强制措施等权力.

行政执法监督主体在享有权利的同时,还应承担相应的义务以及由此产生的法律责任.行政执法监督主体必须认真履行其应尽的监督职责,保证国家制定的法律、法规和规章在自己管辖的范围内能够正确实施.在执法监督过程中,监督主体对监督对象滥用职权、索贿受贿,固然应当承担法律责任,如果监督主体玩忽职守、未尽职责,应当发现的问题未发现,结果被其他执法监督主体发现,已经发现的问题没有及时采取有力措施,给国家和人民造成重大损失,或者对案件没有依法正确处理造成错案的,也应承担相应的法律责任.

如同程序是行政执法合法、公正的重要保证一样,行政执法监督也必须程序化,方能取得预期效果.完善行政执法监督程序,不仅应当注意事后的矫正,而且应当注意事前的防范.不能处于消极被动的“堵漏”状态,局限于群众反映什么或者领导让查什么就查什么的做法.行政执法监督应当贯穿于行政执法活动的始终,行政执法监督程序也应贯穿于行政执法监督的始终.科学的行政执法监督程序应当包括事先、事中和事后三个方面,并且偏重于事先防范.因为事后监督的成绩再显著,也只是亡羊补牢,所以应当将行政执法监督向前延伸,把违法的行政行为制止在萌芽状态之中.

行政执法监督程序应当体现公开原则,不能“暗箱操作”,这是行政执法监督化的必然要求,也是保证行政执法监督工作客观公正的重要措施.监督公开原则的首要内容是监督的依据要公开,不能以内部文件甚至领导讲话的精神作为判断是非的标准.其次,实施执法监督的过程要公开.比如,检查是公开的,获取证据的渠道是公开的,处理的结果是公开的.在监督主体拟对监督对象作出处理决定时,应当告知监督对象拟作处理的事实、理由、法律依据以及监督对象享有的权利.允许监督对象了解与案件有关情况并且进行陈述和申辩,必要时,可以要求监督主体为之组织听证.如果应当公开进行的监督活动,监督主体采取秘密的方式进行,所作的监督处理决定应归于无效.

(四)加强党派、社会团体、人民群众、社会舆论对行政执法的监督

指出,我们要跳出历代王朝“其兴也勃焉,其亡也忽焉”这种周期律,就必须实行,只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈,只有人人起来负责才不会“人亡政息”.党派的监督主要是人民政协的监督,虽然在性质上只属于监督而非法律监督,但其参政议政的法律地位,以及其成员大都具有高层次的科学文化知识的特点,这就使党派在监督中起着非常重要的作用.但要做到这一点,就必须对党派的监督给予可操作性的法律保证.例如,对来自党派的意见、建议、检举揭发必须有具体的负责机关、人员予以受理,并在法定的时间内做出明确的处理.

人民群众和行政执法活动有密切的联系,人民群众的监督具有其他监督不可替代的重要作用.有的学者也把人民群众的监督称为公民监督,认为公民监督是一种全方位的大众监督,是最严密最完善的监督形式.人民群众生活在社会基层,对权力主体的监督最为广泛和客观,所受不法行为危害最为直接,体验最为深刻,要求消除执法不力的愿望也最为强烈,一旦能够保障人民监督权利的行使,权力主体的权力行为就置于人民的监督约束之下,执法违法行为就无处藏身.但如果不从立法上做出具体规定,仅停留于宪法性规定,其作用就不可能充分发挥.因此,也必须对其做出具体规定.比如,对来自群众的批评、意见、要求、申诉、控告等由适当机关在法定时间内,按法定方式做出明确的处理.要努力完善信访、等制度,还要重视完善听证制度,扩大听证范围,通过公开、公正、质证和讨论,使行政执法接受广大人民群众的监督.社会舆论监督是人民群众通过报刊、广播、电视、网络等舆论宣传工具,反映自己的愿望、意见、要求,揭发、检举行政机关及其工作人员的违法渎职行为的一种监督方式.这种监督方式虽然不直接产生法律效果,但是,由于它通过对行政机关及其工作人员违法失职行为的“”,从而起到较为有力的威慑作用.所以社会舆论监督被普遍认为是一种有效的监督方式.西方学者将其与立法、行政、司法并列,称之为现代社会的“第四种权力”.我国行政执法监督也应充分发挥社会舆论应有的监督功能.不仅要为舆论监督提供良好、宽松的社会环境,而且要从立法上树立舆论监督应有的权威.比如对舆论揭露的行政机关及其工作人员的不法行为,有关机关应予以足够重视,并据此作进一步的审查,被揭露机关或有关工作人员也必须给予如实的解答.

(五)加强监督协调,发挥行政执法监督的整体效应

行政执法的多样性、复杂性使得执法监督工作十分复杂.在对监督对象进行分工的基础上,应当加强各种行政执法监督之间协作,使之优势互补,充分发挥行政执法监督的整体效能.按照系统论的观点,一个良好系统的功能远远大于该系统各要素功能之和.为了发挥行政执法监督系统的整体效能,应当建立健全情况通报制度、相互协作制度和联席会议制度.特别是如果某一行政执法监督主体发现属于其他主体管辖范围内的案件,必须及时向该行政执法监督主体通报情况,需要案件移交手续的要迅速移交手续；案件处理完毕,接受案件移送的行政执法监督主体,应当把处理结果反馈给移送案件的机关.

此外,在对某一案件进行处理时,如果两个或两个以上的行政执法监督主体对于处理结果发生分歧,经联席会议协商仍不能达成一致意见时,应当向其共同的上一级行政执法监督主体请示,防止作出相互矛盾的处理决定.上述内容应当通过法律形式固定下来,在案件移送时,要防止出现互相推诿现象.在请求协助时,应当明确行政执法监督主体拒绝配合,甚至阻挠其他行政执法监督主体依法进行监督检查的责任.

孟德斯鸠告诫人们：没有制约的权力是导致腐败的土壤,绝对的权力导致绝对的腐败.所以,有着一定自由裁量权的行政执法行为必须得到有力的监督.实践证明,健全和完善行政执法监督体系是一项系统工程,只有在权力体系内部和外部建立起健全的监督机制,有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,才能真正实现对行政执法的监督,才能促进依法行政和依法治国,才能圆满完成建设社会主义和谐社会的宏伟目标.