农村职业教育公益性其实现途径

［摘 要］农村职业教育是一种公共产品,是由政府主导供给的一项公共怎么写作,具有公益性.由于是面向“三农”的教育,农村职业教育的公益性具有不同于一般教育公益性的内涵、特征和实现途径.基于对教育公益性的解读和农村职业教育公益性内涵与特征的分析,农村职业教育的公益性可以通过加强法制建设、创新办学机制、增加财政投入、推广免费政策、实行对口支援五种途径来实现.

［关 键 词］农村职业教育公益性内涵特征实现途径

［作者简介］黄晓赟（1978-）,女,江苏江阴人,江苏技术师范学院农村职业教育研究所,讲师,硕士,研究方向为农村职业教育.（江苏常州213001）

［课题项目］本文系2010年江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“苏南地区新生代农民工职业培训的实证研究”（课题编号：2010SJB880010）的研究成果之一、2011年江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“新生代农民工职业教育培训体系研究”（课题编号：2011SJD880049）的阶段性研究成果.

［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2012）17-0008-03《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出,“要把公平作为国家基本教育政策”“教育公平的主要责任在政府,全社会要共同促进教育公平”“形成惠及全民的公平教育”,为推进职业教育公益性作出了战略规划.农村职业教育是职业教育的薄弱环节,农村职业教育公益性的实现对整个职业教育公益性的实现有着举足轻重的作用.

一、农村职业教育具有公益性

关于职业教育的公益性有诸多争论.传统的教育公益性可以从教育提供的角度来理解,学者杨晓霞通过比较归纳得出教育公益性的五大特征：符合社会公共利益；不以营利为目的；由国家举办；追求平等；强调非经济价值取向.①我国《教育法》第八条明确规定“教育活动必须符合国家和社会公共利益”,第二十五条规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”.因此,当大量的民办学校和教育培训机构如雨后春笋般出现时,教育的公益性受到了严峻挑战.在市场经济下教育是否具有公益性?教育的公益性与教育的产业化是否冲突?这些问题成为争论的焦点.对此,杨卫安、邬志辉两位学者指出,以往对教育公益性的理解是遵循两种完全不同的逻辑,一种是从教育提供角度去理解,关注公共产品的特点；另一种是从教育外部性角度去理解,关注教育结果.②从这一意义上来讲,教育公益性与教育市场化并不存在冲突.教育的市场化没有弱化教育的公益性,而使之成为“市场化公益行为”,即“办学主体通过某种市场化的方式来获得社会的教育资源,以一种与公共途径相平行的市场途径向社会提供教育怎么写作,为此享受教育怎么写作的人必须交纳一定的学费,而投入教育资源的人则必须获得一定的经济回报”③.

职业教育作为教育的一种类型,同样具有公益性,对于这个问题一直存在着不同认识.教育部职业教育技术教育中心研究所所长王继平认为,原因就在于有人认为企业是职业教育的直接受益者,发展职业教育的责任主要在企业,主张把职业教育推向市场,淡化甚至否定政府责任.④教育部副部长鲁昕在关于职业教育公益性的研究报告中明确指出职业教育具有公益性.职业教育是一项公共产品、一项公共怎么写作,符合国家和社会的公共利益,可以使国家、社会、企业和个人四个主体共同受益.⑤而我国农村职业教育的公益性是由农村职业教育的特点所决定的.

1.农村职业教育功能的社会性.农村职业教育是面向“三农”的教育,能够培养新型农民,落实科教兴农政策,加快新农村建设,同时对提升我国劳动力的整体素质和国家经济发展水平也有着重要作用,因此农村职业教育具有发展社会公共价值的功能.

2.农村职业教育投入与收益的不平衡性.农村职业教育能进行农民工转移培训和择业培训,有效解决农村剩余劳动力转移的问题,推进农村的城镇化进程,符合国家与社会的公共利益.但是,农村职业教育地区和受益城市之间成本与收益的不平衡,导致农村职业教育供给不足,需要由政府负责农村职业教育经费的供给.

3.农村职业教育结果的政治性.农村职业教育能够满足广大农民的教育需求,提高农民群体的职业技能,缩小城乡差距,有利于促进社会公平与社会和谐,从而维护社会稳定,因此,农村职业教育的结果惠及全体社会成员.

4.农村职业教育发展的地区差异性.我国农村职业教育发展的不平衡现象十分突出,欠发达地区的农村职业教育发展缓慢,影响了教育的平等性和普惠性,需要政府的财政投入与统筹规划,以保障欠发达地区农村职业教育的发展经费.

5.农村职业教育对象的特殊性.农村职业教育的对象是广大农村劳动力,包括农村未成年劳动力和成年劳动力,也包括农村低收入群体和弱势群体.由此产生了农村职业教育对象的低支付能力与职业教育的高成本之间的矛盾,很多农村劳动力无力或者不愿意接受农村职业教育培训,严重影响了农村职业教育的发展,必须要依靠政府的教育经费支出来解决这一矛盾.

二、农村职业教育公益性的内涵及其特征

农村职业教育是指在城市以外的乡村地域内进行的,以农村社区人口为主要怎么写作对象的,以促进农村人口职业素质提升、就业能力提高和生活质量提高,以及促进农村和谐社会建设与发展为宗旨的各级各类职业教育和成人教育.⑥农村职业教育是整个社会教育体系的重要组成部分,它影响个人生存发展和整个社会的竞争力,是实现社会公平的重要途径,具有公共产品性质,并产生积极的外部效应.

基于以上农村职业教育的内涵与特征,笔者认为,农村职业教育的公益性应当具有以下内涵：（1）是由政府主导,企业、社会共同参与的一项公共怎么写作；（2）是广大农村劳动力都需要的社会公共产品,且这种需要越来越迫切；（3）能使农村与城市的发展共同受益,符合国家和社会的公共利益；（4）是实现教育平等性和社会公平性的有效途径.

在市场经济背景下,农村职业教育也显现了经济价值取向,存在“市场化公益行为”,但鉴于农村职业教育的发展现状与教育对象的实际情况,农村职业教育公益性虽然不排斥市场化公益性的参与,但更应强调传统意义上的教育公益性.也就是说,对于农村职业教育,我们不仅仅要关注教育结果所体现的公益性,更要关注基于教育提供视角的教育公益性,由政府通过公共财政资金的投入来解决农村职业教育发展资金不足的问题,通过立法和颁布政策法规的方式规定其发展方向.在此背景下,农村职业教育的公益性形成了自身的特征,其特征主要表现在以下方面：1.实施对象的普遍性.农村职业教育面向所有农村劳动力,包括在中等职业学校接受职前教育的农村未成年人、留守农村创业的农民和向城市转移的农民工,特别是无力支付学习费用的农村低收入人口和弱势群体.因此,农村职业教育的公益性能满足所有农村劳动力的教育需求,具有普遍性.

2.实现形式的多样性.我国农村职业教育的复杂性决定了农村教育公益性实现形式的多样性.一方面,我国农村范围广、地区差异大,职业教育发展极不平衡,政府在办学机制、经费投入等方面应有所侧重,形成多种办学机制与融资渠道,如在发达地区可采用政府主导、社会团体和企业实体共同参与的办学机制；另一方面,农村职业教育具有教育对象的广泛性、教育内容的复杂性等特点,农村职业教育的公益性也应从不同角度、不同层次展开,如推行免费教育培训制度、建立远程职业教育网络等.

3.实施过程的长期性.农村职业教育公益性的实现是一个长期的过程：一方面,“三农”问题长期存在,农村城镇化进程需要一段漫长的时间,农村职业教育的发展需要政府的长期扶持；另一方面,我国农村经济社会发展呈现不同的区域特征,经济发展程度与水平、主导产业、文化、民族和习俗等存在较大的差异,相应地,农村职业教育的重点与发展程度也各不相同,这种区域性的差别也将长期存在.

4.实施结果的普惠性.农村职业教育是面向“三农”的一种教育类型,具有提高广大农民的整体素质、培养新型农民、促进农村剩余劳动力转移、提高民族素质和开发人力资源、促进农村经济转型和我国经济的可持续发展等功能,因此农村职业教育公益性的实施结果可以惠及全体社会成员,具有很强的普惠性.

三、农村职业教育公益性的实现途径

1.加强法制建设,健全面向农村职业教育发展的政策法规.完备的法律体系是农村职业教育发展的基本保障.在现行的政策法规中,有不少涉及农村职业教育的,如《职业教育法》《关于推进农村教育综合改革的意见》《农业技术推广法》《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等.这些政策法规与条例等对农村职业教育的办学方针、发展方向、领导主体、财政支出安排等作出明确的规定,形成一个比较完整的农村职业教育法规体系.但由于缺少配套政策和可操作性的监督机制,这些政策法规不能很好地落实,特别是在经费投入、企业对于农村职业教育的责任等方面更显不足.因此,强化法制建设首先要制定相应法律的实施细则,提高职业教育法律的完整性和可操作性,从而落实已有政策法规中关于农村职业教育、农业发展和新农村建设的相关规定.

实现农村职业教育的公益性,还需要从法律层面对我国农村职业教育体系的构建、免费培训制度的实施以及社会各个层面（包括政府、学校、行业、企业、社会团体等）对发展农村职业教育所应承担的责任、权利和义务作出明确的规定,进一步完善《职业教育法》和《民办教育促进法》,制定农村职业教育经费投入标准、校企一体化办学准则等法律法规,从法律层面保障农村职业教育公益性的实现.

在市场经济条件下,政府更应通过完善立法和加强政策法规的执行力度,保障农村职业教育的重要地位和资金投入,协调农村职业教育的层次和区域发展,形成良好的农村职业教育发展氛围,保障农村职业教育公益性的实现.

2.创新办学机制,凸显政府在农村职业教育发展中的主导作用.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》全面规划了未来10年我国教育改革发展和人力资源开发的蓝图,明确要求大力发展职业教育,努力形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系.为此,政府必须切实履行发展职业教育的职责,坚持职业教育的公益性.

农村职业教育一直以来都是职业教育发展中的一个薄弱环节,因此,政府对农村及农业的保护与特别支持是必不可少的.坚持农村职业教育的公益性,促进农村职业教育的发展,必须坚持政府在发展农村职业教育中的主导作用.这在许多国家都已形成共识,多国政府先后出台各项针对农村的教育与培训计划,如美国的“农村学校运动”、韩国的“新农村建设运动”、泰国的“村民参与研究和发展”计划等.因此,针对我国当前的国情,政府需要切实承担起发展农村职业教育的责任,“只有国家作为教育投资的主体,才能体现教育的公益性,才能保证教育健康发展、持续发展”⑦.

首先,政府应面向农村创新办学机制.一是建立以政府为主导的未成年人中等职业教育的办学机制.二是建立由政府办学为主的,行业、企业、社会共同参与的农村劳动力转移培训和创业培训的办学机制.三是建立由政府鼓励引导、全社会共同参与举办的由职业教育提供的终身教育的办学机制.对农村职业教育应逐步推广免费政策,对于农村劳动力的转移培训和创业培训应确立奖励制度,以提高广大农民参与职业教育的积极性,有效保障农村职业教育的公益性.

其次,强化政府的统筹规划作用.一方面,政府要统筹规划区域内职业学校的发展,避免农村职业学校的重复建设,追求办学的特色化,合理建设公共实训基地,力求资源的最大化利用；另一方面,政府要通过统筹管理不断促进农村劳动力的增值,合理规划和建设面向农村的终身教育体系,构建能够满足人们终身学习和教育需要的农村职业教育体系,从而为农民提供全面及时的职业教育和职业培训,使农村劳动力由无序流动转向有序劳动,充分体现“以人为本”的职业教育理念.

3.增加财政投入,落实对农村职业教育的经费支出.根据《中国农村统计年鉴》的统计,截至2010年,我国农村人口71288万人,占全国总人口的53.4%,其中,高中及以上教育程度的劳动力只占农村劳动力总数的16.71%.国家统计局发布的《2009年农民工监测调查报告》指出：“51.1%的外出农民工没有接受过任何形式的技能培训.”这些数据表明农村职业教育培训远没有发挥其怎么写作社会的作用,而要改变这一现状,就必须强化农村职业教育的公益性,特别是政府在经费投入上的保障.

农村职业教育是专业技术教育,因而投入需求普遍较高,特别是实验实训基地的现代化建设,需要大量的资金投入,成本的增加直接导致学费的增加,严重影响了农民入学的积极性,这对于农村职业教育发展来说是一个主要障碍.由此可见,增加财政投入是实现农村职业教育公益性的一个必要条件.虽然国家已发布了一系列文件,但由于缺乏计划性、连续性和可操作性,削弱了政策的执行力,导致教育资源过分向城市集中,农村职业教育仍存在经费短缺的问题,农村职业教育的平均水平远低于城市职业教育,这十分不利于农村劳动力素质的提高.因此,政府不仅要增加对农村职业教育的财政投入,而且在实施财政补助等政策时也要适当向农村职业教育倾斜.一方面,政府应从城乡经济协调发展的高度,调整教育经费的投入结构,提高农村职业教育经费在本地区教育经费投入中的比例,相应增大农村职业教育财政性经费、生均经费和生均公用费用的投入；另一方面,政府要建立和落实职业培训保障金制度,通过发放学习券、培训券,建立学习账户、学习津贴、储蓄计划补贴等方式,鼓励农民工接受职业教育培训,降低企业培训的风险.除了保障政府财政投入外,还应通过多种渠道筹集农村职业教育经费.政府可合理运用财政、税收、金融、土地等政策引导社会参与农村职业教育,形成多渠道筹资机制.只有这样,农村职业教育的资金来源才有保障,农村职业教育的公益性才会实现.

4.推广免费政策,实行免费农村职业教育培训制度.免费农村职业教育培训制度是农村职业教育公益性实践的重要实现形式,也是最能体现农村职业教育公益性的一种实现形式.2007年至2009年,国务院连续三年提出加快农村中等职业教育的发展,并开始逐步推行中等职业学校免费教育制度.这从经费投入的角度强化了农村职业教育的公益属性,但中等职业教育只是一个部分,还不足以体现整个农村职业教育的公益性.

根据萨缪尔森的公共产品理论,农村职业教育可定位为准公共产品,应由市场和政府提供,但在实际层面,产品的公共性程度会随着其正外部性的程度而发生改变.在我国,随着对农村职业教育重视程度的提高以及国家对农村职业教育发展支持力度的增加,农村职业教育显现出越来越强的正外部性,表现为农村职业教育能够提高农民的职业素质,促进他们潜能的开发,促使农村剩余劳动力的合理转移,从而有效解决“三农”问题,加快新农村建设,促进我国经济的可持续发展,保障社会的和谐与稳定.产品的正外部性越强,其公共性也越强,也就越接近纯公共产品,从这个意义上讲,几乎可以忽略农村职业教育的私益性,把农村职业教育定位于纯公共产品.从农村职业教育的公益性出发,建立由政府主导、社会企业共同参与的免费农村职业教育培训制度,能更好地满足广大农民对职业教育的需求,保障农村职业教育的可持续发展和农村劳动力整体素质的提高.

5.实行对口支援,实现区域范围职业教育资源的共享.平等性是教育公益性追求的最终社会目标之一.但从总体上看,当前农村职业教育在我国教育事业中仍然处于弱势,表现为发展不平衡,投入不足,办学条件比较差,师资力量不强,办学机制以及人才培养的规模、结构、质量还不能适应怎么写作农村、怎么写作“三农”的需要,与城市职业教育的发展存在很大的差距,影响了教育平等性的实现.在实践农村职业教育公益性的过程中,我们需要引入城乡统筹发展的理念,加强城市与农村、农村发达地区与不发达地区的合作交流与对口支援,充分利用资源,促进教育的均衡发展,实现有限教育资源的公平利用.

在政府的统筹规划下,以省为单位,建立一个有组织、有计划、逐级分层的农村职业教育对口支援体系,最大限度地实现资源的共享.这个体系可分为三个层次：第一层次是城市职业学校或机构,可根据自身的办学特色,对口支援一到两所县级农村职业学校或机构,通过教学资源共享、师资交流培训、建立职业教育网络信息系统等措施,带动农村职业学校或机构办学质量的提高,形成一批农村中等职业教育的骨干学校；第二层次是农村中等职业学校,可利用自身的优势,对口支援区域内乡镇职业技术学校和培训点,在各乡镇开展培训活动,或通过乡镇职业技术学校和培训点吸收生源后集中到县城职业学校进行教育培训,并对乡镇职业技术学校和培训点的师资进行培训提高；第三层次是针对农村职业教育面向农村、农民这一特性,可在各个村组设立农业技术推广点以及职业教育培训联系点,一方面可利用其与农民更接近的优势,为上一级机构提供职业培训怎么写作需求的相关信息；另一方面可依托这些联系点将技术送上门,提供部分基础农业技术推广怎么写作,更好地怎么写作“三农”.

［注释］

①杨晓霞.论教育公益性与产业性关系的理论基础及现实意义［DB/OL］.省略ki./kns50/detail.aspxdbname等于CMFD2003&filename等于2003086788.nh,2003-07-31.

②杨卫安,邬志辉.教育公益性概念的争议与统一［J］.教育发展研究,2009（19）：6.

③劳凯声.面临挑战的教育公益性［J］.教育研究,2003（2）：59.

④⑤刘红,车明朝.促进教育公平,强化职业教育公益性：唐山“职业教育公益性学术研讨会”侧记［J］.中国职业技术教育,2010（30）：5,9.

⑥马建富.农村职业教育名称及内涵新解［J］.教育与职业,2010（30）：11.

⑦杨晓霞.教育公益性的重新解读：兼论教育的公益性与产业性关系［J］.中国教育学刊,2002（5）：35.