战后日本教育行政法治化探析

摘 要 ：二战后,基于对战前集权式教育行政体制的否定与反思,日本开始探寻契合现代法治精神的教育行政体制.在教育政策法律的引导下,日本不断推行教育行政改革,围绕“集权分权、统合分立”两个轴心,先后形成分权一分立型、集权分立型、集权统合型、分权统合型教育行政体制,逐步建立起与地方合作管理的教育行政法治体系.

关 键 词 ：日本；日本教育；教育行政；行政改革；法治化

中图分类号：D922,16

文献标识码：A

文章编号：1673-9841(2012)01-0020-06

随着封建制度的瓦解,日本通过1868年明治维新建立起新的国家集权体制.为了实现“富同强兵”、“殖产兴业”和“文明开化”等资本主义近代化目标,明治政府把发展教育事业视为国家振兴的基本战略之一,并于1871年设立主管全国教育事务的教育行政机关－文部省.同时为了统一各级教育行政组织,1872年颁布《学制》,具体规定了日本的教育行政体制,明确文部省具有统管全国学制与管辖全国学校教育的集权功能,由此确立起文部省在国家教育行政体制中的集权地位.从此,直至二战结束前的约70年间,日本文部省通过勒令主义、督学制度、官立学校制度、国定教科书制度以及师范学校制度,巩固了教育行政的集权管理模式.但明治政府在改革中,力图将近代教育纳入以宣扬忠君爱国、纲常以及日本神道主义精神的轨道,最终被30年代后期上台的军国主义者所利用,成为一种向国民鼓吹和灌输诸如“战争中的所有牺牲均是国民最高的道德”等军国主义思想的手段.

二战结束后,日本在联合国司令部的指导下,对奉行国家主义价值观和勒令主义的集权型教育行政体制进行大刀阔斧的改革,由此确立起教育行政的法律主义、地方自治与分权、教育中立性等具有现代法治理念的基本原则.之后,随着日本经济和社会的不断发展,教育需求日益旺盛.面对这种不断变化的新形势,为了进一步发挥教育事业在国家发展中的巨大作用,日本政府适时地推行多次教育行政改革并取得较大成功.究其原因,笔者认为,不断适时地修订或制定相关教育法规,并采取法治化手段推行教育行政改革,是日本教育行政体制得以不断完善的根本原因.

正如日本学者分析指出,日本战后的教育行政法治化过程主要围绕“集权分权、统合 分立”这两个轴心加以展开(如图1所示).需要说明的是,竖轴中的“集权一分权”,是指在相关法律规定下,教育行政权限和教育财政等行政资源在教育行政组织和地方教育行政组织之间的分配状况；横轴中的“统合－分立”,则指在相关法律规定下,相对于普通行政体系,教育行政保持其独立性和专业性的程度与状况,主要涉及地方自治体的普通行政体系与教育委员会之间有关教育行政权的分配关系,反映在教育法制上即表现为教育法制的普通法取向(统合)抑或特殊法取向(分立).纵观战后日本历次教育行政改革,我们发现其法治化过程与图１中的四个象限大致吻合.第一阶段(象限I)：推动分权的同时,确立教育行政的特殊性与独立性；第二阶段(象限Ⅱ)：强调集权的同时,保持教育行政的特殊性与独立性；第三阶段(象限Ⅲ)：强调集权的同时,否定教育行政的特殊性与独立性；第四阶段(象限Ⅳ)：推动分权的同时,否定教育行政的特殊性与独立性.以下,本文尝试以战后日本教育行政改革为考察视角,以“集权一分权、统合一分立”为分析轴心,探析战后日本教育行政法治化的动态过程、相关内容与主要特征.

一、分权一分立型教育行政法治化时期(20世纪40～50年代)

二战后,在联合国司令部的指导下,日本在战后初期推行革新社会制度结构的改革运动.由于“战前日本文部省蔑视基于真理的教育,把教育制度作为向国民灌输国家主义和军国主义的手段,已成为支配日本国民精神世界的权力中心”对这一事实的深刻反思后,日本对教育行政体制展开了全面彻底的改革.其改革的方向主要以1946年第一次美国教育使节团报告中提出的要求为基础,其中包括：建立单轨制学校制度、修改集权制为地方分权制、消减文部省的教育行政权限并使其成为专门的指导建议机关、废止视学制度并建立专家顾问制度、由当地居民选举产生地方教育行政机关、教育行政从普通行政体系中独立出来以确保教育自主性等.为此,日本专门成立“教育刷新委员会”以全面推动教育行政体制改革.

根据上述改革方向,基于日本国宪法中有关保障国权和基本人权的相关原则,1947年日本制定《教育基本法》,确立了教育行政体制法治化的基本理念.紧接着,在宪法和教育基本法相关精神的指引下,教育行政领域的具体法规陆续得以出台：(1)1947年4月颁布《学校教育法》,明确提出学校管理主义与负担主义,同时强调通过构建教育机会均等保障体系和单轨制学校体系以实现所有儿童的就学机会平等.(2)1948年实施《教育委员会法》,其中明确规定：①在都道府县和市町村两级设置教育委员会,并把其从地方公共团体的普通行政体系中独立出来.同时,教育委员会的委员通过当地居民选举产生,实行合议制教育委员会制度；②文部大臣、都道府县教育委员会、市町村教育委员会之间是对等关系,禁止上级对下级实行指挥命令监督,而仅能实行专门的、技术性的指导建议；③教育委员会拥有独立制定条例和年度预算的权力；④教育委员会实行民众统制(Popular Control)与专家指导(Professional Leadership)相结合的制度.作为战后初期教育行政改革的象征性法律,公选制教育委员会制度确立了日本教育行政体制的新原则――地方分权原则、化原则以及独立于普通行政体系之原则.(3)1949年颁布《文部省设置法》,简化了文部省的组织结构,消减和限制其行政权限,将其改造成向地方教育行政组织提供专业技术性指导建议的机关,以此实现集权的教育行政体制向地方分权体制的转换.(4)1949年通过制定《教育公务员特例法》,明晰了教职员区别于一般公务员的特殊法律地位.(5)在教育财政方面,1953年推行与普通财政制度不同的义务教育费国库负担制度,同时关于公立义务教育学校教职员的工资发放,也采取与普通公务员工资制度迥异的县费负担教职员制度.

通过上述教育行政改革及其法治化措施,日本战后初期的教育行政改革实现了集权的教育行政体制向地方分权教育行政体制的转换,建立了独立于普通行政体系的教育行政制度,明确采取与普通法相分立的特殊法取向,从而确保了教育行政的独立性和特殊性.尽管很大程度上模仿了美国的教育行政模式,但改革后的新教育行政体制基本上符合当时日本的国情,确保了教育机会均等,实现了男女教育平等.然而,值得注意的是,正如兼子仁教授所指出的,日本教育行政法治化必须同时实现“近代教育法的原理(教育的自由)与现代公共教育法的原理(受教育权的保障)”这两个重大目标.因此,为了保障“教育的自由”和“受教育权”,国家(文部省)应该如何恰当地行使教育行政权成为1950年后日本教育法制上的主要争议焦点.

二、集权一分立型教育行政法治化时期(20世纪50～70年代) 随着战后初期社会结构改革的渐近尾声,联合国司令部对日本的影响逐渐减弱.与此同时,亚洲的政治和经济情势已发生重大变动.在这一社会背景下,日本政府发起了新一轮教育行政改革,旨在通过修正战后初期创立的教育行政体制,强化国家(文部省)在教育行政中的干预作用.同时继续维持教育行政的特殊性和独立性.

(一)强化国家(文部省)在教育行政中的干预作用

虽然日本在战后初期借鉴美国式教育行政管理模式,废除了集权和官僚式的行政统治方式,强调教育行政的地方分权化,但由于日本社会并没有与美国相同的文化传统来接纳和支撑这种以分权为基础的行政管理模式,同时加上地方财政困难及政治不稳定等因素,促使日本修改地方分权的作法,试图强化国家权力在教育行政中的介入以实现某种程度的集权.具体表现在：(1)把分权型教育行政模式改变为集权型教育行政模式.在公选制教育委员会制度下,由于率低和党派对立等原因造成教育委员会的运作混乱和效率低下,基于“在地方公共团体中实现教育行政与普通行政的协调、确保教育的政治中立性和教育行政的稳定、建立国家都道府县

市町村一贯制的教育行政制度等理由,日本废止了《教育委员会法》,取而代之的是1965年新制定的《地方教育行政组织及运营法》(简称《地方教育行政法》),并作出如下新规定：①废除公选制教育委员会制度,改为由地方政府首长经议会同意任命教育委员的任命制教育委员会制度,从而排除了在地方教育行政中有关住民自治的制度性保障.②采取教育长任命认可制,即都道府县教育长的任命须得到文部大臣的事前认可,市町村教育长的任命须得到都道府县教委的认可,从而在事实上确立了各级教育行政组织之间的上下级关系,实现文部省在地方教育行政中有关重要人事权的主导性地位.③废止教育委员会的教育预算送付权,预算执行等财务权限转移到地方政府首长的权限中.④新设文部大臣的措施要求权和调查权,从而使得文部省对教育委员会的强权干预成为可能,强化了文部省对地方教育委员会的管理统治权.⑤强化了都道府县教委对市町村教委的管理权限,如将公立中小学校教师的人事权归并到都道府县教委的权限中.(2)在1953年《学校教育法》部分修订中,新设文部大臣的教科书检定权.另外,在1956年《文部省设置法实施规则》的部分修订中,增设教科书调查官制度,从而强化国家(文部省)在教育课程设置中的干预作用.(3)随着地方教育需求的不断扩大,学校体系的整备和扩充成为当务之急.同时,为确保地方自治体之间教育水平的均衡与最低教育水平的保障,一方面,国家向地方提供的教育振兴补助金日益增多,另一方面,文部省和教育委员会共同合作的教育事业也日趋增多,并一同致力于实现教育预算的增加与教育条件的整备和充实.为此,日本政府相继颁发了相关法规,如1953年的《学校图书馆法》、《理科教育振兴法》、《公立学校设置费国库负担法》,1954年的《学校给食法》,1963年的《义务教育诸学校教科用图书的无偿提供法》等等.

(二)进一步维持教育行政的特殊性和独立性

日本在加强教育行政集权化的同时,继续坚持教育行政的特殊性和独立性并强调教育行政与普通行政的分立,主要体现在：第一,在1953年推行的义务教育费国库负担制度的推动下,实现地方公立学校教职员的工资表与国家公立学校教职员工资表的对接.同时,随着1958年《有关公立义务教育诸学校的学级编制与教职员定员之标准的法律》的出台,确立起国家(文部省)对义务教育学校教职员的工资与定员进行管理的制度框架.第二,在教职员法制上,通过颁布《关于确保义务教育诸学校中教育的政治中立的临时措施法》(1954年)和部分修改《教育公务员特例法》,规定公立学校的教职员基于教职上的特殊性,将受到比普通公务员更加严格的政治活动限制；第三,在限制教职员权利的同时,日本政府也试图提高教职员的工资待遇.如根据1974年《教员人才确保法》,制定比普通公务员更加优厚的待遇措施.另外,根据1971年《关于国立与公立义务教育诸学校教育职员工资的临时措施法》,作为劳动基准法的适用例外,向所有教职员支付其工资4％的教职调整额,作为工作时间外勤务津贴的替代措施.

综上可知,在20世纪50～70年代的集权化时期,日本通过废止、修订或制定相关教育法律法规,废除了公选制教育委员会,建立起任命制教育委员会制度,构建出“文部省－县教育委员会－市町村教育委员会－学校”的教育行政系统.同时通过教育行政这一媒介,形成所谓的政策共同体,文部省通过集权的方式成为这一政策共同体的顶端权力控制者,从而很大程度上实现了教育行政的集权化.与此同时,教育行政的特殊性和独立性得到进一步强化并形成分立型教育法治体系.然而,不容忽视的是,该时期的分立型教育法治体系在集权化过程中被僵硬地纳入“封闭式”教育行政系统中.随着这种封闭式教育行政体系弊端的逐渐显现,20世纪80年代,日本再次掀起教育行政改革,以期对这种僵硬的封闭式教育行政体制进行重新调整.

三、集权一统合型教育行政法治化时期(20世纪80～90年代)

20世纪80年代,社会结构与政府体制改革成为世界性改革潮流.在这个时期,有关教育政策的社会环境发生了重大变化,由此推动针对由教育业界主导的封闭式教育行政体系进行的改革.具体而言,社会环境的变化包括：第一,“教育的失败会直接威胁国家的经济竞争力”成为世界普遍共识；第二,新公共管理运动(NPM)逐渐影响发达同家的各项改革；第三,以教职员组合为核心的教育利益集团逐渐失去影响力,导致教育政治更加混乱,从而产生流动性的政治现状.此外,为了实现从重视教育输入到重视教育成果输出的观念转变,教育治理结构改革成为亟须解决的重大课题.

受世界性社会结构改革潮流的影响,日本中曾根内阁首次举起社会结构改革的大旗.然而,南于当时日本经济还处于高速发展时期等原因,日本社会结构改革并没有真正得到展开.作为中曾根内阁主导的行政改革的其中一环,由临时教育审议会所推动的教育改革被视为只是“早熟的新自由主义之尝试”,并没有取得实质性成果,最终以失败告终.然而,这次改革所提倡的自由化、弹性化和多元化等观念深刻影响了下一阶段的日本教育行政制度的整体改革.此外,以自由市场竞争为基本理念,旨在实现社会再造的新自由主义,促使新保守主义的兴起.新保守主义试图对因奉行自由化和竞争主义导致出现原子化和碎片化现象的社会进行再整合.随着日本社会结构改革的逐步展开,道德教育、传统文化教育和爱国教育所具有的价值及国家在其中应发挥的作用成为教育行政改革新的争论焦点.在此社会背景下,执政党中的保守派不断致力于推动教育基本法的修订.

因此可以说,日本在20世纪80～90年代前半期的教育行政改革中,由于社会结构改革未得到真正展开,教育法治上并没有出现实质性变化,集权型教育行政仍然得以延续.但分立型教育法制体系受到挑战.在任命制教育委员会制度下,教育委员会由于受到国家权力的干预,很多时候无法根据当地居民的自治意志和期望独立开展工作,很多时候只能根据上级要求日益强化对学校和教 师的强制性管理,从而使得作为“教育之地方自治机关”的教育委员会的存在意义受到高度质疑,由此造成出现“应将地方的教育行政权转移到地方政府首长权限中去”的社会呼声.

四、分权一统合型教育行政法治化时期(20世纪90年代之后)

经过长达十年的酝酿,日本终于正式拉开了以地方分权改革为核心的社会结构改革之序幕.1999年日本正式公布了《地方分权一揽子法》并于2000年正式实施.根据《地方分权一揽子法》,日本修改了以地方自治法为代表的475个相关法规,正式明确以下改革方向：①从法律层面取消与地方之间上下主从关系,通过废止机关委任事务,重新界定自治事务和法定受托事务,实现与地方之间对等与合作的关系.②废止各省厅涉及一般权力干预的指挥监督权,大幅度削减和规范国家干预地方的权限.③为了确保国家对地方适当地行使权力干预,通过设立具有公平性和中立性的“国家与地方间纷争处理委员会”以处理与地方的纷争.在上述地方分权基本方针的指导下,日本同时展开了新一轮的教育行政改革,修改了包括《教育基本法》(2006年)、《地方教育行政法》(2008年)、《学校教育法》(2008年)在内的21个教育法律法规.概括而言,上述修改的内容主要涉及以下几点.

第一,废除教育行政领域中的机关委任事务,重编相关教育行政事务.具体包括：①把部分机关委任事务划归为地方自治事务,比如把有关学级编制基准的设定和许可权限划归为都道府县和市町村教育委员会的自治职务；把有关学龄薄的编写、就读学校的指定等权限纳入市町村教育委员会的自治事务.②废止或削减国家的权力干预,包括废止教育长的任命认可制,规定教育长由教育委员会的委员通过互选方式选出；废止文部大臣对教育委员会的指挥监督权力.③废止机关委任事务并重编为法定受托事务,包括学校法人的认可事务、有关针对私立学校的振兴援助而采取必要的监督处置之事务、有关以产业教育振兴法为核心的负担金和补助金的相关事务、涉及教科书发行临时措施法的相关事务.

第二,根据削减国家干预权限与扩大地方自治体自由裁量权限的分权改革原则,推进文部科学省在设定相关基准和标准时采取弹性化和大纲化的原则.比如,文部省在设定有关教育课程的具体基准时,尽量从扩大地方自治体或学校自由裁量权的观点出发进行教育课程的编写.并在学习指导要领中明确“最低标准”.

第三,重新规范国家对地方自治体的指导建议行政方式.根据旧《地方自治法》第254条第4项,除文部大臣之外的大臣只能对地方行使“技术性建议”的权限.根据旧《地方行政组织法》第48条,文部大臣根据情况“应实施必要的指导、建议或援助”.根据上述条款,原本不具有法律效力的“指导、建议或援助”成为文部省统制教育委员会的行政手段.为此,日本在2008年修改了《地方教育行政组织法》,规定文部科学大臣根据情况,只是“可以实施必要的指导、建议或援助”,从而明确提出文部科学大臣不应把其作为职务权力进行积极干预.

第四,明确划分国家、都道府县、市町村之间的教育行政权限.具体而言,(1)属于市町村的权限包括：义务教育学校的就学事务,承担学校的设置、管理与教职员的怎么写作监督.(2)属于都道府县的权限包括：①跨市町村领域的行政事务,如高等学校和特殊学校的设置和管理；②管辖区域内有关教职员的任免和人事交流事务；③支援市町村的教育事业.(3)属于国家的权限：①设置和运营国家的教育与研究机构；②承担保障教育最低水平和提高教育水平的责任(包括负担义务教育学校教职员的1／3工资、负担学校建筑费的1／2～1／3、负担教学援助的财政支出、设定教育课程基准等)；③支援地方自治体的教育事业或私立学校事业.

在教育行政从国家向地方不断进行纵向分权的同时,教育委员会与地方自治体普通行政系统之间横向统合的动向也日益明显.2010年日本修改了内阁法,通过省厅的整编强化了内阁的行政功能.通过增设内阁府,打破原各省厅纵式政策制定的模式,实现在内阁强有力的统一领导下迅速制定并实施国家政策.作为政府机构改革的重要一环,内阁府通过设置经济财政咨询会议、“规制改革民间开放推进会议”与地方分权改革推进会议等,强有力地推行行政改革.在教育行政改革中,所有有关教育的政策方针都必须由上述会议提出并经由内阁府裁决,而文部科学省只能遵照执行.这种由内阁府主导的从上而下式的政策决定体系,在当时被普遍认为有利于排除“官厅本位主义(部门分割主义)”并由此促使公共行政在政治的主导下积极回应国民之需求.当时,由内阁主导实施的教育行政改革一方面坚持采取“小政府与地方分权”的政治立场,另一方面试图确立国家在教育目标、价值掌控以及教育成果管理中的地位和作用,主张改革、废除或缩小义务教育费国库负担制度、废止或任意设置教育委员会制度,从而很大程度上否定了教育行政的特殊性和独立性.内阁认为,尊重教育行政的特殊性和独立性容易产生“官厅本位主义”思想,因此极力主张把分立型教育行政合并到普通行政体系中,以此实现教育行政体制的统合化.

五、结语

综上分析,战后日本的教育行政管理体制经历从象限Ｉ到象限Ⅳ的发展历程,分权一统合型教育法治体系成为目前教育行政改革的追求目标.不容置疑,日本教育行政体制经过改革,业已形成所谓的法律主义原则,即“在教育法规的基础上展开教育行政工作”.然而,日本教育行政改革所追求的目标导致“教育行政体制仍以集权型为主,法律制度建设与国家意志相结合从而阻碍了教育自主性,同时受教育政治中立性原则的影响,居民参与缺乏法律保障”.另外,能否因为尊重教育行政的特殊性和独立性容易导致“官厅本位主义”而就此对其全面加以否定呢对此,日本著名行政学者今村都南雄认为,我们不能把存在于省厅或地方自治体行政部门中的“官厅本位主义”仅视为令人讨厌的病理现象而加以处理,而是应该把它视为根植于组织生理的一种现象,并深刻认识到正是这种组织生理现象导致了行政官僚制度中矛盾和纷争频繁发生.各省厅之间、自治体各行政部门之间的意见和利益的冲突与对立不仅反映在各行政组织内部,还反映出市民社会中的各种利益对立.因此,有必要把行政组织内部的各种意见与利益的冲突和对立诉诸市民社会中的各种公共讨论(讨论主义).教育行政领域的特殊性、独立性和专业性是教育行政正常运行所不可或缺的,尽管有时会成为教育行政部门维护其部门利益的工具从而导致“官厅本位主义”的产生,但我们不能因噎废食,就此全盘否定教育行政部门的专业性,而应积极利用市民社会之能量,在承认教育行政的特殊性和独立性的同时,通过市民社会的公开讨论和各种形式的监督使其符合教育规律并为公共利益怎么写作.需要指出的是,这里并非提倡简单地回归到象限Ｉ,而是致力于构建这样一种新型的教育行政法治体系：在继续尊重教育行政的特殊性、独立性和专业性的同时,把教育行政向市民社会开放,使得每个市民都有机会公开讨论并监督之,从而确保教育行政的公共性.

责任编辑　曹莉