香港教育咨询机构对香港教育改革的影响

摘 要 ： 在香港教育改革发展的政策制定与实施中,教育咨询研究机构发挥了重要作用.体系完备,运作协调的教育研究及咨询机构以独立的姿态参与政策过程、沟通政府与民众关系、制订方案影响决策、发布研究报告影响舆论,有效发挥了现代咨询机构的功能和作用.其在参与教育改革制定与实施过程中体现出来的开放、互动、理念引导、共识凝聚、过程监督等特点值得思考和借鉴.关 键 词 ： 香港；教育咨询机构；教育改革中图分类号： G521文献标识码： A文章编号： 1673—8381（2012）06—0058—07

一、 香港教育行政系统中的教育咨询机构 在现代管理理论和实践中,行政决策系统与决策咨询系统应为平行分立设置,两系统相互配合协作,充分发挥各自职能.香港特殊的历史背景和政治体制,形成了自身特殊的“咨询政治”模式,从政府体制层面上看,特区政府设置了300多个对应政府各部门的咨询委员会,专家咨询论证制是香港政府吸纳社会人士参政、议政的主要方式之一.具有广泛代表性的咨询机构参与政策制定过程,确保了政策的科学性,而且香港承袭英美传统,法律健全,依法治理.以施政风格来看,“香港政府承袭英国的统治风格,身段比较柔软”. 在香港教育行政管理体系中特区政府是层级最高的决策主体,教育局作为专责教育行政事务的机构,同属教育决策主体之一,对于关乎香港教育重点改革发展事宜,教育局则是直接的政策执行者.香港教育咨询体系是香港政治体制制度设计中的有机组成部分,在每一级教育行政机关中,均设有相应的教育咨询机构作为教育政策形成和推行的学术和思想支持平台,而且咨询机构与行政管理机构之间并无隶属关系,这是香港教育行政管理体制中的一个突出特点.1998年香港教育咨询机构就有30多家. 从教育行政机构的结构层级来讲,目前的香港教育行政结构与回归前略有不同,但基本上同样可以分为三个层级：第一层级,也就最高层级,是教育局；第二层级,即中间层级,是教育局相关行政科；第三个层级,是学校的行政组织及校内的咨议会.其咨询系统基本上也可以分为,最高层级的是教育统筹委员会,中间层级的包括大学资助委员会、职业训练局等,第三层级是学校的咨议会.从性质上讲,这些教育咨询机构属于与教育行政系统密切相关的教育系统内部的教育咨询机构.二者相应机构设置及关系见：

香港教育行政机关及咨询组织关系香港主权回归之后,行政系统有所变化,但总体框架没有改变.不同层级和类别的教育咨询机构自成一系,在各自领域对政府有关教育政策、教育措施提供建议和意见,对社会关注的教育问题进行独立的调查研究,提出解决方案.成员组成方面,以专业人员及社会贤达人士为主,也有政府官员参与,代表面较广,在一定程度上代表了不同利益群体的意见,确保了行政决策的科学性. 表1对香港回归前成立的教育系统咨询机构进行了简单表述,回归后随着管理架构的调整和形势变化,各咨询机构职能及工作重心有所适时变化.

注： 根据有关机构网站及黄浩炯、何景安《今日香港教育》整理.各机构职责范围系成立之初的规定,回归之后有所损益.在香港教育咨询机构体系中,作为一个综合性教育咨询机构的教育统筹委员会（以下简称“教统会”）,在香港教育改革发展中发挥了政府外脑的作用,亦即智库或者思想库的作用.教统会在香港的教育管理体制中,属于最高级别的教育咨询机构,它虽不行使决策及其执行的职能,但对行政的决策及其执行发挥着重要的参谋作用.曾任教统会委员的程介明对教统会与政府的关系做了简明的论述：“一般的运作,是由教统会提出政策建议,政府接受之后才成为正式政策,由作为行政机关的教育统筹局执行.理论上政府对于教育统筹委员会的建议,可以不接受,事实上也有不完全接受的先例.但是实际上在政策建议的酝酿过程中,教育统筹委员会与教育统筹局一定有非常密切而和谐的磋商,不会到最后关头才翻脸.”20世纪90年代末,香港回归祖国,特区政府适应形势变化,启动了教育制度改革的议程.教育改革是由教育统筹委员会启动,由教育行政系统负责贯彻实施的.这是香港教育改革的一个重要特点.以这场历时十数年的教育制度改革过程为例,为我们研究香港教育咨询研究机构如何参与政策制定与实施提供了极好的范本.

二、 香港教育改革与教育统筹委员会 （一） 教育统筹委员会的建立 教育统筹委员会是香港特区政府最重要的教育咨询机构.1981年,当时的香港政府邀请经合组织（OECD）选派国际顾问团,来港为香港教育作全面的评估,1982年11月该顾问团撰写《香港教育》,建议成立统筹机构,职责在于收集各方面意见,拥有就香港教育发展及策划工作等事情向港督提出建议的权力.1984年港府接纳国际顾问团的部分建议,成立了教育统筹委员会. 教统会负责就整个教育体系的发展向政府提供意见.职权范围包括,订立整体教育目标；制定政策并按可供运用的资源,就执行各项方案的缓急次序提出建议；统筹及监察各教育阶段的策划和发展工作；推动教育研究工作.成员组成方面,设16位成员,政府委员会2名,并担任委员会副主席；其余14名从社会人士中委任（包括主席）,成员要有教育界人士、社会专业人士和另外4个教育咨询机构（教育委员会、大学及理工教育资助委员会、职业训练局、师训及师资咨询委员会）的主席见http：//.e—c.edu.hk/chs/reform/indes_c... 教统会成立之后,就香港教育政策中若干重大问题,进行了综合性调查研究,提出了系统的政策建议.1984年教统会发布第一份报告书,明确提出了自身的工作重心,“谈论一下课程,把需要协调的教育理论、知识结构和文化环境加以掌握和处理,以求香港教育制度可以欣欣向荣,使得香港的社会可以持续繁荣下去”.在回归前,教统会已经完成并发表了六份报告.每一份报告均对香港教育发展中的重大问题,香港社会普遍关注的教育问题,提出明确的改进建议.例如,统一预科及专上教育学制、废除中三评核试、基础教育的派位制度、语文能力问题等,都被当局采纳,形成政策,予以推行.这一时期也被称为香港教育改革的“第一波”,香港教育发展的目标和方式逐步转变,从数量的增长转向素质的提高. 教统会在每次研讨过程中,都将讨论的议题公之于众,整个过程公开透明,广泛听取各方意见.教统会成员的组成几乎照顾到香港社会各团体各阶层,利益相关方的诉求比较容易得以反映.因而,相关改革建议出台并形成政策后,推行过程得到了比较广泛的社会支持.20世纪80年代以来,教统会逐步成为引领香港教育改革的权威机构,其所出台的系列报告书,都引发香港全社会的广泛关注,教统会也成为香港最有影响力的教育咨询机构,起到了智库或者思想库的作用. 在围绕香港教育行政管理体制建立起的体系完备、疏密相间的咨询网络中,教统会是起到轴心作用的机构.按照教统会的职权安排,它是香港教育咨询机构体系的统筹机构.主要规定如下：教统会在执行其工作时,统筹而非指导大学教育资助委员会、职业训练局和其他教育咨询组织的工作.具体来说,（1） 取得大学教育资助委员会、职业训练局和其他主要教育咨询组织向政府提交的定期报告,并就这些报告提出意见；（2） 在有需要时,促请上述组织就其职权范围内的事项进行讨论；（3） 因应政府的要求,就教育问题提供意见；（4）在有需要时,展开教育研究见http：//.e—c.edu.hk/chs/reference/index_c...所以,虽然各级各类行政机关均有相应的教育咨询机构,但是各自职责分明,分工明确,统筹兼顾,协同运作,确保了教育咨询系统的有效运转. （二） 教统会与香港教育改革 香港回归之前,教统会对于香港教育的政策制定及实施起到了很大的作用,但社会各界尤其是教育专业研究人员也对其有关政策建议提出了批评.有的学者认为,教统会的报告建议虽然相当完备,涵盖广泛,但是层次只限于政策,未能达致执行的层次.郑燕祥教授批评六份报告的建议只是一个自上而下的改革,缺乏知识基础及明确支持,只强调资源投入却忽视了学校本身的需求.程介明教授认为,当初的改革“没有目标,欠缺推行改革的动力”.“大家的感觉是,我们提出了许多的‘手段’,但是在这繁多的‘手段’的森林里面,我们迷失了方向,忘记了我们的教育目标到底是为了什么?” 纵观教统会在回归前的六份报告,重点在解决香港教育存在的具体问题,对于改革的目标、理念、过程还没有一个详尽的规划.香港教育的全面改革是在回归之后,而其理念已于教统会发布的跨越回归前后的《第七号报告书》有所展现.第七号报告以“优质学校教育”为目标,提出踏入新纪元的香港特区,要维持其在国际上的竞争力,必须培养有良好教育和具备先进技能的人力资源.这份报告的理念很快在董建华施政报告中得以体现,董建华在就职后首份施政报告中提出,教育主宰香港未来,教育必须能激发起追求卓越的雄心. 2000年前后香港遭受金融风暴影响,促使特区政府加快了第三次经济发展转型步伐,被香港视为竞争对手的韩国、新加坡等国家纷纷推出新的教育改革规划,“世界变了,教育制度非变不可了”. 但是教育制度如何变革?作为教育政策制定和决策思想库的教统会,“积极回应特区政府对教育发展的密切关怀”,从改革的理念、目标、措施等出发规划设计了详细的路线图.为达成改革共识,教统会围绕改革议题,分三个阶段广泛征求社会意见.范围从学前教育至高等教育,内容包括整体教育目标以及这些目标如何与学前教育至高等教育各个阶段的相互衔接与互相配合. 教统会为此专门成立两个工作小组和九个专责小组.聚集超过一百位资深教育工作者及社会各界人士,共同参与检讨工作.首轮检讨中心在于对改革目标的确认.教统会于1999年1月发布《二十一世纪教育蓝图——教育制度：教育目标》咨询报告,实际上是树立一个靶子供社会批评讨论,广纳群言,建立共识.在征求意见的基础上,教统会确立了教育目标应该是培养学生“乐、善、勇、敢”,即“乐于学习、善于沟通、勇于承担、敢于创新”.程介明回忆这一阶段的情形：“1999年的那个大会上,各方反应非常激昂.教育统筹委员会随即在全香港每一所学校设立一棵‘愿望树’,让学生在树上挂上小牌,上面写着：‘我们有一个愿望,教育应该是等’随后,在两个月里面,教育统筹委员会收到了一万四千多份关于教育改革的建议书.在这种情况下,特区政府顺水推舟地接受了教育统筹委员会的建议,并且写进了当年特区行政长官的《司政报告》,正式成为政府政策.” 教统会组织的第二阶段征求意见主要是针对核心教育改革的理念问题,教统会主席和成员分别出席了超过一百项由各界自发组织的咨询讨论活动,与各界进行广泛交流讨论.收到2 670份书面意见,共有1万人次出席了34次论坛或研讨会.达成了“终身学习,自强不息”的教育理念. 在第三轮讨论中,工作重心进入改革方案的制定阶段.教统会提出“创造空间,追求卓越”作为第三阶段讨论的口号,“创造空间”是指超越课堂的终身学习,促使学生持续发展,与时并进；“征求卓越”要求改进学生水平,提升教师、学校管理质量. 三轮讨论共收到超过3万份的书面意见,“教育统筹委员会背后做了大量的工作,包括与各主要的教育团体（主要是教师职工会和各类学校的议会）进行咨询磋商,与报章传媒的密切沟通与请教,对于各类的社会团体的争取与联盟,对每一步行动的情景营造”.这个过程就是宣传和动员社会各界关心和参与改革的过程. 2000年9月教统会向政府提交香港教育改革发展的规划方案《二十一世纪教育蓝图：终身学习,全人发展——香港教育制度改革建议》.行政长官在同年10月的施政报告中接纳了该报告的全部建议,香港教育改革全面铺开实施.随后各专门咨询机构纷纷推出相应的改革建议和报告,2001年课程发展议会发布《学会学习——课程发展路向》,订立了未来10年学校课程改革发展路线.2002年大学资助委员会发表《香港高等教育》,提出高等教育发展规划.2003年语文教育及研究常务委员会发表《提升香港语文水平行动方案》等.