我国义务教育阶段教育公平面临的问题

摘 要 ：教育公平是构建和谐社会的重要基石,教育公平的现代化是社会现代化和教育现代化的必然要求.但是由于社会和经济的原因,在教育公平现代化进程中,存在着种种阻碍教育公平的因素.本文将从教育财政的视角分析我国义务教育阶段教育公平进程中所面临的问题.

党的十七大报告指出,“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础”.教育公平能够给人提供公平竞争的机会,帮助弱者改善其生存状态,减少社会的不公平,因而被认为是实现社会公平的起点,是构建和谐社会的基石.

教育公平伴随着社会的现代化进程也呈现出其特有的现代化趋势.在国际教育公平的现代化过程中,建立世俗、免费的普及义务教育体系是一个长期的历程,贯穿了数百年来国际基础教育演进的整个过程.国际社会普遍认为接受义务教育是每一个公民的基本权利,国家财政应为所有适龄儿童提供义务教育.因而,政府公共投资是义务教育的绝对财源,这就保证了能够为全体适龄儿童,尤其是家庭贫困的儿童提供了接受教育的平等机会.但是我国的义务教育的实践历程却与国际社会追求的目标背道而驰,国家财政未能完成应尽的义务,使得我国教育公平的现代化进程面临重重阻碍.本文将从教育财政的视角分析我国义务教育阶段教育公平进程中所面临的问题.

一、城市教育与农村教育的不公平

1958年1月我国第一个户籍管理法规——《中华人民共和国户口登记条例》正式颁布,标志着政府限制农民进城的二元户籍制度开始以立法形式正式确定下来.这一条例将城市和农村居民划分成两个在权利、义务与社会福利保障上不对等的社会集团,造成城乡二元社会结构,包括教育上的二元结构.

改革开放前,教育资源在城乡之间的分配严重不均衡,政府将有限的教育经费偏向城市学校.当时在农村推行分级办学制度,即“县办高中”“乡办初中”“村办小学”,相应的办学经费分别由县、乡镇和村支付.县城的财政实力肯定比乡镇和村的雄厚,并且县城的人口也较少,这就直接导致了教育经费对广大农村人口的不公平.

改革开放之后,国家实施九年义务教育,各地动员农民集资解决中小学校舍和危房问题,本来很贫困的农民却要自己出钱解决自己的教育问题,导致了很多孩子因为贫困被阻挡在义务教育之外.随着税费改革的进行,逐步确立了转移支付制度,但是突出的问题是财政投入总量的不足.2001年国务院发展研究中心一项调查显示,全部义务教育投入中,乡镇一级的负担高达78%,县财政负担9%,省财政11%,政府只负担2%.也就是说农村义务教育的经费实际上是农民自己承担.面对教育经费不足,一些县乡财政本身已经出现赤字,无力承担义务教育经费,只好拖欠教师工资,滥集资滥收费,有些地方大规模撤并学校和精简教师,对整个农村的教育事业造成很大冲击,留下的后遗症对一代甚至几代农村人的命运造成了巨大影响.

二、区域教育之间的不公平

由于义务教育的经费主要是由地方负责,因此,经济发达地区和欠发达地区的义务教育状况存在巨大差异,2001年,全国首次中小学危房普查鉴定结果表明：全国中西部地区及辽宁等部分东部地区中小学共有危房面积843146万平方米,危房率9．16%.我国小学公用经费,最高的省市和最低的省市相差50倍,初中公用经费最高的省市和最低的省市相差92倍.

2004年国家教育督导报告列举出小学公共教育资源在全国各地配置的具体情况.生均预算内事业费最高的上海是6680元,最低的河南是654元,前者是后者的10倍.生均预算内公用经费,最高的上海为1665元,最低的广西为34元,相差近50倍.

2008年,小学生均预算内教育经费支出最高的是上海,为11605.17元；最低的是河南,为1403.05元；上海是河南的8.27倍.全国31个省、自治区、直辖市.近50%（15个）未达到全国小学生均预算内教育经费支出水平.

地区财力的不平衡导致了欠发达地区的义务教育质量下降,据统计,华东和华北地区的文盲率较低,西南和西北地区的文盲率较高,其中西藏,青海,贵州,甘肃文盲率最高.因贫困产生文盲,又由文盲再导致贫困,已经形成恶性循环,严重制约了当地经济的发展,影响了西部大开发战略的实施.

三、区域内部的不公平

教育财政不公平不仅仅体现在城乡之间和地区之间,在地区内部也存在差距,义务教育经费主要来自区县财政收入,财政实力较弱的区县的学校设备,教师工资和住房条件等都远远低于财政能力较强的区县教师,促使教师向富裕地区流动,造成贫困区县教师队伍不稳,并且带动了学生的流动,最后导致了教学质量下降.

比如北京市,2003年区县人均财政收入最高值是最低值的五六倍.虽然北京制定了教育财政的拨付标准,但是义务教育经费主要靠区县解决,市级财政对区县教育经费的调控力度不大.另外,北京实行的教师工资制度是和学校的创收能力和管理制度挂钩,这也就导致了优秀教师的流动,从贫困学校流向较富裕学校,继而加剧了区县间的教育不平等.再比如上海,中小学生均公用经费情况更加不平等,最高的县区和最低的县区差距在十倍左右.由于财政实力的不同和教师学生的流动,各区县之间与城乡之间的生均公用经费差距过大.

四、学校教育之间的不公平

在基础教育几十年的发展过程中,学校被人为的分为三六九等,比如省重点、市重点,区重点等.各地区把有限的教育资源放到少量的学校里,这些学校的校舍,设备,教师等资源水平远远超过其他学校.与此同时,一些贫困学校的实验仪器、图书资源等严重匮乏,一个宿舍住几十个孩子,一张床挤几个孩子,甚至开不齐国家规定的课程.这种将学校等级化得做法客观加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡,导致区县内学校之间差距的加大.

1993年开始,国家实行免试的就近入学政策,这种按户口划片就近入学的方式看似不考虑学生成绩家庭背景,但实际上是建立在义务教育资源分布极不均衡的情况下进行的.以户口作为入学的标准意味着在同一个城市条件相当的纳税人享受着不同水平的教育,因此民众在无法左右地方财政和学校条件的情况下,只能通过各种手段争夺有限的优质教育资源.能不能享受好的教育往往决定着一个人的未来.于是,有一定经济能力的家长,想尽各种办法获得经济发达地区的户口,以享受当地优质的教育资源.经济发达地区的家长则竞相缴纳高额的赞助费,为孩子选择质量较好的学校.

因此,人民群众子女上好学校越来越难,上好学校的成本越来越高,对教育资源差距日趋扩大的意见越来越大

五、优势群体与弱势群体教育的不公平

教育公平进程中的弱势群体包括特殊儿童、适龄女童、贫穷儿童、流动儿童和留守儿童等等.在这里仅以流动儿童和留守儿童为代表论述优劣群体之间的不公平.

流动人口的增加不仅是备受关注的社会问题,也是教育事业面临的难题.党和政府高度重视流动人口子女的教育问题,从1996年起陆续出台了一系列做好流动儿童公平接受教育的法规、政策性文件,要求各地积极落实国务院提出的“以流入地为主,以公办学校为主”接受进城务工农民子女就学的政策.但是由于种种原因,流动儿童的教育仍面临诸多问题.

我国义务教育的财政资金是按户籍学生数下拨的,流动儿童的增加给流入地的教育造成很大压力,因此,许多地方以义务教育为地方公共产品为由,利用户籍制度为流动儿童入学设置障碍,流动儿童很难接受同等的受教育机会.为了解决这个问题,在城镇出现了大批办学条件简陋,教师水平较低,完全靠学费维持的流动儿童学校.这些儿童所受的教育水平较差,使他们感受到了社会的不平等,加深了对社会的仇视.目前的青少年犯罪率的上升多多少少也是由这个原因导致的.这种状况如果不加以改善,将会严重影响教育公平现代化的进程.

另外,政府有关部门更多关注的是流动儿童的受教育问题,而忽视了留守儿童的教育现状,我们应该承认,留守儿童的数量远远超过流动儿童的数量.他们留在家乡,却与父母分离,家庭教育的水平可想而知,他们不论在心理上还是学习上的道路都令人堪忧.

六、对策

面对上述教育公平现代化进程中的重重障碍,我们党和政府所做的努力和成果我们应该给予充分的肯定.党和政府的改革措施涉及了社会和教育的方方面面.本文就教育财政角度提出一下改革的对策.

1.改变对义务教育的定位

义务教育如果一直被作为地方性公共产品,那么承担教育经费的依然是地方.因此,我们应该将义务教育作为国家性公平产品,以雄厚的国家财政作为其经费来源,以保障教育公平的最终实现.

2.制定教育经费标准

国家应制定并适时调整义务教育所需的教师编制标准、工资标准、学校建设标准、生均公用经费标准等.在实施过程中加强监督和管理,保证教育经费的高效利用.

3.保证教师待遇

国家应保证义务教育阶段教师,尤其是农村教师的工资按时、足额发放.对在贫困地区工作的教师经济方面的补偿,鼓励教师安心工作.

注：本文作者张晓伟系浙江大学教育学院教育史硕士研究生.