教育公平与政府责任

当前,我国教育正在经历一个历史性的转变.随着全国城乡实现免费的义务教育,高等教育进入了大众化阶段,各级政府的教育投入不断增加,学龄儿童的出生率不断降低,教育的供求关系和外部环境明显改善,我国教育已经在整体上超越了极度短缺、极度贫困的状态,正在进入一个新的发展阶段.

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）制定了新的发展蓝图,确定了“由教育大国向人力资源强国转变”的目标,以及 “优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针.《规划纲要》把促进公平作为国家基本教育政策,提出“教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利,关键是机会公平,重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体,根本措施是合理配置教育资源,向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜,加快缩小教育差距.教育公平的主要责任在政府,全社会要共同促进教育公平.”

这一要求具有很明确的针对性.因为在我国教育状况总体改善的情况下,又出现了一些值得关注的新情况、新问题.例如,许多地方出现了“入园难、入园贵”的问题.在快速城市化的过程中,一些农村地区由于学校布局调整幅度过大、学校过度集中到城镇,出现了学生“上学远、上学难”的问题,导致安全隐患和学生家庭经济负担增加,出现了新的流失辍学.一些地方学校差距不断拉大,城区的巨型学校和大班额现象也在影响教育公平和教育质量.伴随大规模的人口流动,城市的“流动儿童”和农村的“留守儿童”成为新的边缘化群体,也是义务教育阶段最值得关注的弱势群体.国家对解决流动儿童接受义务教育提出了“以流入地为主、以公办学校为主”的“两为主”方针,许多地方采取多种措施加以解决.但由于户籍制度、城乡分治的管理体制尚未改变,这一问题还没有得到制度性的解决.农村留守儿童由于亲子分离、缺乏监护人,问题就更多而且也更复杂.在大、中城市,突出的教育公平问题主要是愈演愈烈的应试教育和择校热,使得原本应当免费、免试、就近入学的义务教育,成为竞争激烈、高度选拔性和高收费的教育,引致老百姓的严重不满.此外,还有一些突出的教育短板,例如残疾儿童的特殊教育等.这些问题说明,在我国城乡,保障和促进教育公平仍然是教育工作的一个重点,需要各级政府高度重视,积极地加以解决.

一、 树立正确的教育政绩观

教育公平是社会公平的基础.导致教育不公的原因比较复杂,有的是历史形成的发展差距,例如城乡差距和地区差距,需要通过较长时期逐步缩小；还有很多教育不公,则与政府的教育价值观、公共政策和发展模式的偏差有关.

必须看到,虽然我国已经进入了全民教育、高等教育大众化的时代,但在上一个时代形成的社会流行的价值观仍然是精英主义的,表现在相当普遍的对升学率的片面追求,实行变相的重点学校制度等.影响政府教育行为的另一个价值,是前些年流行的“教育产业化”的思潮,片面强调“效率优先”的价值,强调教育的经济效益和规模效益,缺乏对教育规律的尊重,忽视缩小学校差距、保障教育公平的价值.有一种流行的观点认为,当前教育的主要矛盾仍然是资源不足和供求关系问题,即“优质教育资源短缺论”.这一看法其实是经不起推敲的.不妨反思,近年来学龄儿童大量减少,优质教育资源不断增加,供求关系怎么会越来越紧张了呢?显然,问题不是资源短缺,而是人为拉大学校差距导致的教育不均衡.有些地方过度撤并农村学校,主要是基于经济利益的追求,将学校布局调整作为减少教育财政投入的捷径；也有些地方明确将教育作为拉动城镇化率和县域经济的工具,通过撤并农村学校迫使农民的孩子不得不进城上学,全然不顾孩子们能否方便、安全地上学,全然不考虑学生家庭的经济承受能力,这与《义务教育法》所规定的政府保障学生教育机会的法定责任是背道而驰的,应当坚决遏制并予以纠正.

按照科学发展观和以人为本的教育价值观,教育既不应当以规模、速度、升学率为本,不能以拉动经济、提高城镇化率为本,也不能以少数尖子生为本,而应当办好每一所学校,面向每一个学生,对得起每一个孩子,以每一个学生的健康成长和终身幸福为本.

这就需要地方政府确立科学发展观视野中的新的教育政绩观,切实改变追求升学率、考试至上、分数至上等错误导向,在扩大公共怎么写作、建设怎么写作型政府、促进教育公平、改善教育公共产品的质量和提供方式、建立新型政校关系等新的方向上,推进教育现代化,从而培养好我们的子孙后代.为此,需要建立新的教育政绩评价标准.评价地方教育改革和发展的成效,不应只是单纯的发展性指标,它应当包括4个不同的维度：即发展-绩效的维度、教育公平的维度、教育品质的维度,以及政府治理的维度,真正办“人民满意的教育”.

二、 依法行政,贯彻国家的教育方针

保障教育公平的主要责任在各级政府.地方政府的首要任务,是依法行政、依法办学,切实贯彻执行国家的法律和政策,维护义务教育的正常秩序.

《义务教育法》、《规划纲要》对促进义务教育均衡发展已经作出明确的规定.当前许多地方的“择校热”和应试教育屡禁不止,主要原因是政府没有依法行政,仍然在实行拉大学校差距的重点学校制度,仍然在用升学率给学校排名,导致教育发展不均衡.只要做到依法行政、依法办学,这一问题是能够得到解决的.安徽铜陵、辽宁盘锦、山西晋中、河北邯郸等地,通过均衡教育资源配置、实行教师和干部流动政策,以及示范性高中将名额下放到普通初中等措施,已经成为没有择校的城市.在农村的学校布局调整中,必须坚持就近入学的方针,这是《义务教育法》确定的法定准则,是地方政府依法行政、依法办学所必须遵循的.应十分重视各地在这些方面所取得的好经验、好做法.

一些地方突出的教育公平问题久治不愈,出现了“政府失灵”的现象.政府之所以不作为,不仅有理念问题,更重要的是与现实利益交织形成的忘了人民利益的利益机制.变相的重点学校制度、收取巨额择校费和通过权力择校的“条子生”、“共建生”,背后都有显而易见的经济利益,形成了权力寻租、利益交换的可悲的利益格局. 政府作为教育公共怎么写作的提供者、教育公平的维护者,必须立党为公,执政为民.安徽铜陵推进义务教育均衡发展的一个重要保证,是从市委、市政府主要领导做起,自己的孩子就近入学,不给教育部门写一张条子.当然,要真正做到依法行政和依法治教,还需要建立政府、社会组织、市场、公民个人共同参与的新的教育治理机制,通过建立社会参与的监督机制和教育问责制度,确保教育公平性和公正性.

三、 以体制机制创新教育公平难题

应当看到,伴随建设市场经济体制、社会阶层分化和利益多元化、公众的选择性增加,择校等现象的出现具有复杂性和既定格局下某种程度的合理性.因此,解决教育公平问题不仅需要依法规范、令行禁止,还需要通过教育制度创新积极地难题.需要通过办学体制改革,增加教育的丰富性和多样性,引导和满足公众的选择性需求.例如,通过发展具有特色和吸引力的民办教育,实现“公办不择校,择校找民办”,就是治理择校热的一个重要途径.

学前教育的难题,也需要体制机制创新.《规划纲要》提出要强化政府责任,“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”.但是政府主导并不是政府主办和包办.一些地方政府不考虑大多数人的意愿建设高标准的示范园、中心园,其实又在制造新的教育差距.在市场化环境中,许多教育公共怎么写作是可以通过政府-市场-消费者合作的模式来解决的.在这个过程中,最需要学习的当然是政府.“政府主导”的具体实现方式其实是非常多样的,除了加大经费投入,举办更多的公办园之外,主要是充分运用多种政策工具和调控手段,鼓励机关、企业、社会团体自办幼儿园,通过低价或免费提供教育用房抑制幼儿园,规范和监管市场,完善成本合理分担机制,以及补贴幼儿教师工资,提供幼儿教师培训以提高他们的素质和待遇,奖励行为规范、品质优秀的民办园等.一些地方政府正在改变直接举办昂贵的公办园的思路,通过补贴或购写学位、补助经济困难儿童的方式资助社会力量举办幼儿园,促进民办幼儿园的发展.这样的做法不仅受惠面更大而且经济效益更高,能够更有效地体现学前教育的公益性和普惠性价值,真正造福于大多数儿童和家长.

杨东平：北京理工大学教育研究院教授,国家教育咨询委员会委员,国家教育考试指导委员会委员.中国陶行知研究会常务副会长,21世界教育发展研究院院长,民间环境保护组织“自然之友”理事长,曾任CCTV《实话实说》、凤凰卫视《世纪大讲堂》总策划.关注中国教育改革、生态环境保护、历史文化保护、传统文化继承和改造、教育公平等问题并参与实际行动.