公法人制度

摘 要 法人制度是民法的重要创造,对于经济发展做出过巨大的贡献.伴随社会的发展,政府职能不断膨胀,在执行公务、承担经济责任和国家赔偿责任时,承认公共部门的公法人身份成为一种必然趋势.我国现有的公法人制度并未充分凸显其独立的价值并最大限度地发挥功能.我们应当认清公法人的法人地位,进一步完善公法人制度,充分发挥其在处理公共事务中的优势,从而建立高效政府,提供高效优质的公共怎么写作,增进人民福祉.

关 键 词 公法人制度功能

作者简介：杨洋、刘晓敏,兰州大学法学院.一、公法人的基本理念

大陆法系公法人与私法人的划分,在现今学界一直备受争议.有学者认为将法人分为公法人和私法人既不妥当,也无必要.此观点的民法学者忽略法人制度涉及公法领域的价值,将其限制在私法领域.但目前,许多国家已经通过行政改革,通过法律建立完善的公法人制度,以弥补传统的行政机关能力不足、效力不高等问题.因此,加强对公法人制度的研究,进而完善公法人制度已经成为一种历史趋势和各国间普遍达成的共识.

(一)公法人的概念及类型

我们一般意义上的公法人,按照通俗的理解便是依照公法而设立的法人,与其相对应的便是依据私法而设立的私法人.公法人和私法人制度的类型化区分是为了区别两类法人在社会生活中更好的规制而出现的,公法人一般强调以人格独立、行为自主作为去政治化与行政分权的手段,相反地私法人则更加侧重于财产责任的独立承担,以及民商事私法的平等调整.以下是对公法人进行分类：

公法人所涉及的范围随着社会分工日益细致愈加广泛,其中主要包括国家、国家所得设立之其他行政主体(如地方自治团体),以及法律明定具有公法人资格的人民团体(如农田水利会)等.除了国家以外,其他由国家直接或间接设立的公法人,可进一步细分为：

公法社团－指由多数成员或会员所组成,在一定范围内得行使公权力之团体.公法财团－指由国家或其他公法团体为达成特定公共目的,捐助一笔钱财而设立之财团法人.例如我们常见的财团法人中小企业信用保证基金.行政法人—原本由政府组织负责的公共事务,经执行后,被普遍认为不适合再以政府组织继续运作,而牵涉的公共层面,又不适合以财团的形式为之,遂有‘行政法人’的设置.

在此之外,还有对于公法人的一些其他的分类标准,但这些标准都只是从不同的侧面对于公法人进行考量,其本身的差异也仅限于思考角度的不同,而且其并不影响本文讨论的结论,进而在此不做详细的论述.

(二)公法人制度的重要功能

在现代社会中,经济社会加速发展,促使社会分工不断细化,最终变得极为复杂,国家行政权的运转模式也发生了巨大的转变,从之前的夜警国家开始向主动参与式的政府开始转变,公权力出现了一定程度的膨胀,并由此不断加强对于社会、经济、文化等诸多方面的影响.与相伴的便是行政最终一方面不断细分,进一步分权,另一方面将许多权利放逐于民间机构.在这种背景之下,公法人作为这样一种特殊的组织,其所从事的公共任务恰好满足了政府提供公共怎么写作的社会需求,同时又与社会的发展需求和发展程度相适应,具有重要的制度功能.

1．公法人制度的自治功能.所谓自治功能,是指公法人制度满足了公共行政承担者对自治的需求.公法人作为一种国家治理的组织手段,自治功能保障其享有独立的财产和人事任免权,独立的预算等完整的权利能力,可以以自己的名义从事相关的事务,从而充分发挥其自治功能,实现存在的特殊意义.

2．公法人制度的效率功能.在现代社会不断发展的同时,尤其是商品经济的快速发展,其影响的领域已经不限于经济交往,对公众的思维模式和价值理念也发生着较大的影响.人们在社会生活中已经并不满足于政府对于普通公共物品的提供,开始对政府的行为重新予以界定,对于政府所提供的公共物品的数量和质量开始进行更高标准的要求,甚至对于其满足公众的这种需求的能力和效力进行要求.所谓的效率功能,就是指公法人制度能够更好地满足社会公共对于政府更加高效优质的“公共物品”的需求.国家赋予特定组织公法人格,使其拥有相对的独立决策权和行为自主权,以便更为有效地履行公共职能.由此可见,政府设置公法人的主旨在于构建一种分权模式,进而较好满足社会公众在社会生活中对于公共物品的需求,并将更多的政府资源进行优化配置.

公法人的自治功能和效率功能是公法人应当具有的品质.从法理上将,对于法人的功能具有层级性.我们一般所说的公法人的功能中的自治属性是公法人功能的前提下内容,相反,效率功能则主要是在结果意义上而言的.虽然行政实施主体自治需求的满足并不必然导致行政实施主体效率的提高,但是,在实践发展中公法人的这两种功能往往会形成一种良性互动的关联.也就是说,团体自治需求的满足可能极大提高其提供“公共物品”的效率,而公共事业效率的提高又可能成为扩大团体自治权的动因.

二、我国目前的公法人制度及完善途径

我国目前的公法人制度还不够完善,导致公法人不能充分发挥其作为社会治理规则的作用.以下将详细叙述导致我国目前的公法人制度不够完善的原因以及需要进一步完善的途径.

(一)我国的法人制度对公法人和私法人的划分不够清晰

我国《民法通则》中,并未区分法人的公私法属性.目前的法学理论和司法实践将承担公共职能的非科层制组织统称“法律、法规授权组织”,以解决其作为行政诉讼被告的适格问题.但“法律、法规授权组织”本身是一个内涵与外延都非常模糊的概念,无法从根本上明确此类组织的法律属性与法律地位.另外,从公法人和私法人的本质区别上来看,我国的法人制度根植于《民法通则》它是以民事主体为核心的法人制度,在这种制度背景之下,它最为明显的特质是它更多的侧重于法人财产责任,并未将法人身份与其行政职能、公法目的相结合,从而忽视了公私法人质的区别.

针对此种情况,法学理论应当首先解决公法人的法律术语问题,使其更简洁和凝练,更好地表达公法人的特征和独立意义.其次,应丰富公法人制度的理论内涵,明确公法人的法律属性与法律地位.最后,区分公法人和私法人,使得公法人更好地怎么写作于社会发展.

(二)在实践中缺乏对法人主体性的彻底认识

就目前我国的立法和司法实践经验来说,按照部分学者的观点,我国的相关立法对法人的主体性这一法人内在属性的理解尚有不足,并不能较好的将主体性融汇于相关的立法活动中,缺失由此而引出的制度设计.在现有的制度背景之下,对于法人的独立性一般体现在制度层面便是对于私法人的规制,对于公法人却缺失相应的体现.纵观我国现有的相关法律,在对于公法人制度中公法人的自主性和独立性的缺失不仅是制度设计的问题,同时也反映出将具有高度隶属性和层级划分的由行政机构转变而成的公法人赋予独立性或者自主性的现实难度.这种现实困境以对法人的理解不够透彻为前提,在今后的理论及实践中,应注重法人制度的理论研究,强调法人的主体性,严格区分科层制组织机关和承担公共职能的非科层制组织,建立更加稳固的、成熟的公法人制度.

(三)行政机关的泛法人化问题

公法人具有严格的限定条件和成立标准,成立后所从事的业务范围具有明确的要求,严格区别于民法上的私法人.然而,在实践中广泛存在行政机关的泛法人化现象,具体而言,其集中表现在它在一些领域把行政机关定位为法人,这在传统法律视野下存在一定的逻辑障碍,且在实际的运行当中,具有高度隶属性特点的这种行政机关很难与传统意义上的自主性、独立性的法人制度相匹配,并不能发挥其良性作用和机制.公法人之所以产生,是由于其自身具有行政机关不曾具有的人格独立、行为自主、高效的技术手段等一系列优势,应当充分发挥其作为法人之重要组成部分的作用.造成法人的内涵与外在表现严重不符,这将造成公共事务管理主体的混乱.深刻理解法人的内涵和外延,严格区别不同法人的界限,明确各自的责任范围,充分发挥各自优势,共同建立良好的秩序和互动模式.

(四)公务组织的法人化不足问题

法人化不足问题,即本来属于法人的公务组织,因种种原因,将其视作行政机关对待,扼杀了其作为法人本应当享有的独立自主与自治.法人化不足问题由来已久,本文认为,应当严格区分作为法人的公务组织和行政机关,将属于法人的权利归于法人,针对其应当承担的法律责任,由法律法规明确规定,而不应忽视其作为公法人的独特地位,使其承担法人应当承担的责任.充分赋予具有法人身份的公务组织的独立自主权,使其发挥更大的社会效益.

综上所述,公法人制度存在的基础主要在于行政权的分化,以及社会发展程度的直接需求,对于社会的发展具有极为重要的意义,其目的或主旨则在于促使政府以更有效率的执行方式贯彻行政目的,并借以减少政府压力,提高行政效率,提供更好的公共怎么写作.虽然我国目前的公法人制度建设不够完善,但是,只要尊重社会发展规律,解决现实中存在的问题,充分利用公法人的独特优势,最终为社会成员提供更加高效优质的公共怎么写作.参考文献：

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