推动区域协调的管理体制机制

内容提要　在对研究的基本范畴进行界定、回顾与评述我国体制机制演变发展历程以及对存在问题进行剖析的基础上,课题组提出了完善我国区域管理体制与机制的基本原则,并对我国区域管理体制机制调控对象的地位和作用进行了分析研究,依此提出了在国家层面促进分散管理向统一管理转变,在跨行政区层面促进行政管理向区域治理机制转变.在行政区层面上促进区域合作和互助机制健全发展等加快推进区域协调发展体制改革和机制创新的思路和重点；提出了健全区域管理的法律基础,不断强化经济区规划的引领作用,不断完善区域开发的政策体系,加强对区域一体化发展的支持和促进扶持机制健全发展等配套措施.

关 键 词 区域协调　管理体制　机制

我国已经实现了由计划经济向社会主义市场经济的重大历史性转变,区域管理体制几经变迁,政府组织机构多次调整,以市场和政府力量双重推动的地区合作机制日益丰富,互助、扶持机制逐步完备,各种机制协同推进的格局正在形成.但是与我国区域协调发展的总体要求相比,现行区域管理体制和运行机制在管理职能和手段的设定、管理机构设置的层级与分布上,都存在很多不相适应的情况.这就迫切需要按照科学发展观的要求,总结历史经验,立足基本国情,借鉴国外先进经验,在深入研究、精心设计、科学整合的基础上,加大改革的力度,加快创新的进程,完善我国区域管理体制和区域互动机制.

一、研究范畴的界定

为明确课题研究的对象和重点,首先对课题研究所涉及“区域”的基本内涵和体制与机制的定义及其基本关系进行概述.

(一)研究的“区域”对象

“区域”源于地理学,是指地球表面上占有一定空间范围的地理单元.但根据不同研究对象和目标,对其可以有不同的理解.比如,《全俄执行委员会直属俄罗斯经济区划问题委员会拟定的提纲》中对于区域的定义为：所谓区域应该是国家的一个特殊的经济上尽可能完整的地区.这种地区由于自然特点、以往的文化积累和居民及其生产活动能力的结合而成为国民经济总链条中的一个环节.

美国区域经济学家胡佛认为：区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区,它可以按照内部的同质性作全面的总量分析.

我国著名区域经济学家陈栋生先生在《区域经济学》中给出的定义为：区域一词在区域经济理论中既是一个实体概念,又是一个抽象的、观念上的空间概念,往往没有严格的范围和边界以及确切的方位,而这些属于实际应用中的规划技术范畴.

由以上几种表述可以看出,由于区域是一个复杂的地域系统,站在不同角度会有不尽相同的解释.从区域管理的角度看,区域可以表述为一个国家内部具有特定边界的管理单元.这种管理单元可以是行政区、经济区、规划区或某种特定资源的自然分布区.从我国区域管理的层面看,对于区域的主要划分方法可以归纳为以下几种.一是行政区；二是以区位条件为基础,考虑经济发展水平,以省级行政区为基本单元构成的战略区(东部、西部、中部和东北)；三是基于市场力量所形成的以相邻省区或城市为单元构成的经济区；四是根据资源环境承载能力、发展基础和潜力划分的主体功能区.

本研究中的区域也只能是一个抽象的空间概念,但如何确定区域管理和区域政策的作用对象,是本研究涉及的内容之一.

(二)区域协调发展的基本内涵

党的十七大报告对推动区域协调发展的论述是：缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共怎么写作均等化,引导生产要素跨区域合理流动.要继续实施区域发展总体战略,深入推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展.

国家“十一五”规划纲要对促进区域协调发展的总体表述是：根据资源环境承载能力、发展基础和潜力,按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共怎么写作的要求,逐步形成主体功能定位清晰,东中西良性互动,公共怎么写作和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局.

由此可以看出,在衡量区域发展协调程度中,我国已经按照科学发展观的要求,从主要度量经济发展速度和水平,转变到了以基本公共怎么写作和人民生活水平为重点.而要取得区域协调发展,引导生产要素的跨区域合理流动是其中的关键因素,实现的战略途径主要是通过推进各区域发挥比较优势又好又快地发展,以及加强区域间的合作、互助、扶持等来实现.

课题组认为,在我国目前的发展阶段,衡量区域发展协调程度应该包括以下四个方面的基本内容： 一是经济发展的相对差距.主要衡量指标是人均地区生产总值增长速度的差距.

二是基本公共怎么写作水平差距.主要衡量指标是教育、卫生、文化、体育等基础设施的人均占有量等. 三是人均收入水平差距.主要衡量指标是城市和农村人均收入水平等.

四是人与自然关系的和谐程度.主要的衡量指标是生态环境的质量指标、人均环境的指标等.

因而,区域协调发展已经不仅仅是区域经济的协调发展,而是涉及到经济、社会、环境三大系统.协调程度的度量不仅仅是三大系统各自内部的协调,而更加需要强调系统间的协调.由于这三大系统的运行速度存在着显著的差异性,决定了取得区域协调发展的目标是长远的.同时,由于影响区域发展不协调的因素是多方面的,尤其是区位条件、资源环境承载能力等更为突出,由此可以看出加快形成主体功能区,并依此构建区域发展的政策体系,显得极为重要和紧迫.在此过程中,采取什么样的体制和机制将会从根本上影响到政策的落实与运行.

(三)区域管理体制与机制的基本关系

按照一般意义上的理解,体制是指国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系和权利划分等方面的具体体系和组织制度的总称.机制表示各构成要素之间相互联系和作用的关系及其功能,是在一定的制度安排下,为实现既定的目标所采取的途径与方式.两者的基本关系是机制的建立一靠体制、二靠制度,要通过建立或改革体制和制度,使机制在实践中发挥作用：

促进区域协调发展无非是两种机制在发挥作用.一个是市场机制,要通过打破行政界限和分割,推动生产要素的自由、有序流动,形成全国统一的大市场.另一个就是政府作用的机制,政府通过战略、规划、政策、协调、法律等手段发挥调控区域发展的作用,这也在很大程度上影响着市场机制能否正常地发挥作用.尤其是在中国发展的现阶段,大量资源分配、市场准入、要素流动等的调配权力依然掌握在政府手中,因此不断完善管理体制,积极引导和鼓励机制创新,就成为了促进区域协调发展中至关重要的环节.

构建促进区域协调的管理体制和机制则应该从两个方面人手,一是明确管理的主体和对象,政府和各类组织实施管理的基本职能、机构设置和管理的体系构 成；二是完善组织制度,使各种、各类机制能够按照一定的制度规则运行.在社会主义市场经济条件下,实施区域管理的主体依然是政府,但与计划经济时代不同,主体已经不仅仅限于政府,而是包括了各类相似度检测组织、非政府组织、企业等等,向着多元化的方向发展.与此相对应的组织制度上也呈现出多样化的趋势,政府的发展依据精简、统一、高效的原则,起到主导的作用；经济组织体系的构建则必须遵从市场经济规律,以主体平等为原则,建立利益协调关系.同时,还要不断加大社会参与的程度,给予社会组织和个人表达意愿的渠道和方式.总之,随着我国改革的深化,促进区域协调发展的体制和机制的发展方向,必然是市场发挥基础性作用,政府统一协调组织,社会组织、企业多层次参与,共同推进区域发展的体制机制架构.

二、我国区域管理体制与机制的演变及存在的问题

(一)我国区域管理体制机制随时代步伐而演进

新中国成立后,党和政府十分关注区域经济的均衡、协调发展问题,为缩小区域问的差异,促进区域经济协调发展作出了不懈努力,对全国的经济结构和空间布局产生了重要影响.区域经济发展的战略与管理体制和机制在不同历史阶段呈现不同特征,大致经历了从计划经济时代的均衡发展到转轨时期的非均衡发展、再到与社会主义市场经济相适应的协调发展的演变历程.

1.计划经济时代的区域管理体制

从新中国成立到20世纪70年代末,国家实施大区管理及蕴含之中的三线建设,在较短时间里为中西部地区奠定了最初的城市化和工业化基础,为后来的改革开放和迎接东部经济的“扩散效应”提供了一定支撑.但是,受到发展阶段等多种因素制约,内地大规模的投资建设并未产生相应良好的经济效益,反而因忽视了沿海地区工业尤其是轻工业等优势发挥,造成较大的资源浪费和效益流失.

从新中国成立之初的六大行政区,到大跃进时的七大协作区及其后成立的六个局等,总体上是顺应时事需求而建立的,这些机构拥有统一制度及相当大的自主权力.大区管理的必要性和优越性主要表现为,可以发挥和地方两个积极性,缩小管理跨度,便于上下交流,容易形成全国性决策,但其弊端是大区负责人权力过大,从而削弱了政府的管理权限.

2.改革开放以后逐步形成的统筹区域发展管理体制

改革开放以后,我国以兴办经济特区、沿海开放港口城市和经济开放区为先导,鼓励东部地区加快发展步伐,逐步形成了由沿海到沿边、沿线、沿江迅猛发展的总体格局.在区域管理体制上,实施以鼓励东部率先改革开放为标志的区域管理体制,设立了专门的特区办,对于开放政策进行统一协调.随着西部大开发、振兴东北等老工业基地和促进中部崛起等国家重大战略的实施,为加强统筹协调,强化规划、政策等调控机制的作用,国务院先后设立了西部大开发、振兴东北等老工业基地和促进中部地区崛起等专门的议事协调机构,为四大战略区格局的逐步形成,推进形成区域发展总体战略,发挥了积极的促进作用.“十一五”期间,为进一步加快改革步伐,国家启动了新一轮改革试点工作.在东部地区选择上海浦东新区、天津滨海新区开展以行政管理体制改革、完善基本经济制度、资源要素市场化、社会领域改革和统筹城乡协调发展等为主要内容的综合配套改革试点；在深圳经济特区开展了综合配套改革试点工作；西部地区则选择重庆市和成都市开展以统筹城乡发展为主要内容的统筹城乡综合配套改革试点；中部地区选择武汉城市圈和长株潭城市群,开展以建立促进资源节约型和环境友好型社会建设的体制机制为核心的综合配套改革试点.这些改革试点必将为我国进一步加快体制改革和创新区域发展机制积累新的经验.

3.区域一体化机制在实践中不断丰富和发展

区域一体化机制的形成旨在突破行政区划界限的限制,促进各类生产要素在区域间自由流动.我国的区域一体化机制是由区域合作逐步发展起来的.经过改革开放30年的发展,各具特色的区域合作组织层出不穷,合作形式多种多样.地区合作的方式也已由过去自上而下的方式向自发的自下而上的相互开放市场、自主建立区域合作组织的方向发展.在开展区域合作的内容上,也由初期的物资串换为主向重大基础设施建设、信息共享、资源开发、生态环境保护等多领域拓展,产业发展、人才交流、技术合作以及金融、保险、产权交易等领域的合作也逐步展开.省际间、省内、跨省毗邻城市经济协作区以及各种省级行政单元和不同层级中心城市间的联席会议、经济协作协议等不同空间层次的合作机制层出不穷.以长三角、京津冀、珠三角等为代表的城市群(都市圈)地区的合作,在深度广度上不断扩展,共同市场建设、要素资源流动、金融合作网络等成为突出的特点.这些区域的合作已经开始从强调互惠互利进入到了共同提升区域整体竞争力的阶段.

4.区域互助机制的参与主体与形式趋向多样化

我国的区域互助机制主要表现在以或省级政府指导协调下开展的对口帮扶,主要内容包括东部经济发达地区、单位和国有大型企业集团与中西部欠发达地区结成对口帮扶关系,支援欠发达地区、特殊地区(如三峡库区)加快发展.在早期的对口支援中,主要以政府为主导、以指令性计划进行互助活动的组织和安排,带有很强的行政指令色彩.但随着我国各类公共团体、组织的发展和国际援助合作的开展,目前除了政府作出的互助安排外,许多非政府组织、群众团体、国际和双边发展机构以及私营部门都在不同程度上参与了对困难地区的帮扶活动.互助的内容也从注重产业发展项目和交通、通讯等基础设施建设,向支援欠发达地区学校、卫生院、养老院等社会公共怎么写作设施建设转变,并更加注重了干部和人才的长期培养及对当地劳动力的培训等.

5.扶持机制实施的范围和内容得以扩展

伴随着改革开放的进程,扶持机制的对象从主要集中在老少边穷地区,逐步将老工业基地和资源型城市转型等包括在内.国家和省针对贫困地区实施专项资金、项目倾斜、扶贫贷款等政策；对少数民族地区实施了从财力、物力和技术力量等方面的扶持政策.对资源枯竭型城市和老工业基地城市.和省级财政加大了一般性和专项转移支付力度.并通过率先进行资源税制度改革,建立矿山环境治理恢复保证金制度试点,研究建立可持续发展准备金制度,设立促进资源型城市可持续发展专项贷款等政策,扶持这些地区加快发展步伐.总体而言,对不同区域的扶持方式已经由早期的政策优惠型向多种方式的鼓励转变.

(二)我国区域管理体制与机制存在的主要问题

我国区域协调的体制机制在从计划经济到社会主义市场经济体制的转变过程中,已经发生了本质性的变化,区域发展的总体战略已经基本形成.但是,在协调区域发展的体制、机制方面仍然存在着一系列重大的问题需要.

1、区域管理的调控对象尚待明确 在区域的划分上,我国目前存在着东部、中部、西部和东北四大战略区划分,行政区划分、主体功能区划分和经济区划分等多种区域的划分方式,而依据不同的划分方法所对应的区域大小和类型也不尽相同,且针对不同的区域概念所配套和实施的区域政策并未做到协调统一.由于对该问题认识的不一致,相关的研究工作也基本缺失,造成了对促进区域协调发展所对应的管理体制的改革方向和机制创新的方向难以具有明晰的思路.如,战略区的划分在国家层面致使协调组织上也分为四块,且以行政组织协调方式为主,市场的作用和社会主体的功能难以得到发挥；经济区的管理处于无法可依的状态,也并未得到政府的确认；主体功能区的地位和作用也并未明确,配套的法规和规范尚未起步等等.

2.国家层面上缺乏统一有效的管理

在我国国务院部委、直属机构、办事机构和直属事业单位中,有多个部门具有区域发展及特定地区发展的管理职能,并拥有一定的资金和政策资源,但缺乏统一的管理机构和手段.由于我国具有调控区域发展职能的部门较为分散,职能分工并不明确,部门政策的调控方向也不尽相同,因而区域管理的效果往往大打折扣.虽然近几年的机构改革中,通过西部开发、东北振兴和中部崛起领导和实施机构的设置,在一定程度上强化了对区域发展管理体制的改革,但以统一有效的管理为目标的区域管理体制改革并未得到高度重视,在目前实施的政府职能调整中,也未就此作出富有力度的体制调整,在大部委改革的总体方案中,较为缺少对区域管理体制改革的具体内容.目前这种分散管理的模式较为明显的缺陷,一是由于部门利益与目标不同,部门间政策实施的矛盾时有发生；二是分散管理难以有效避免相关项目和政策的重复,造成公共资源浪费.可以说从促进区域协调发展的角度而言,我国在建立效能统一、职能明确的促进区域协调发展的体制和机制方面还存在着一定的差距,有必要加大改革和创新的力度.

3.跨行政区层面协调机制的有效性亟待提高

跨行政区管理是跨越了―地方二分体系架构的管理模式.主要表现为一定区域范围内两个或两个以上地方政府,为了追求共同利益相互协作与合作,对共同关注的事务进行综合治理的管理活动和制度安排.如前所述,在我国区域一体化机制不断得以强化的情况下,许多地区通过地方政府倡导方式成立了松散的协调组织,这些组织在协调地方利益方面发挥了一定作用.从许多地区的实践看,这些区域管理机制还存在进一步完善的空间：一是从国家层面上对于地区间一体化发展和区域公共管理缺乏政策引导和激励机制.二是地区合作机制中行政性要求较多,而制度性的安排较少.三是地区合作大多出于道义上合作,缺乏相应的经济激励和约束手段.

4.协调区域发展的法律基础尚待建立

我国目前在区域管理中缺少直接针对协调区域发展的法律法规基础,使政府制定政策、行使调控职能都缺少了法规依据,政府应发挥主要作用的途径,如制定战略、规划、政策和协调等,以及行使区域经济调控职能等都缺少了基本的支撑.这也造成了我国区域管理体制的安排以及政府的基本职能,在政府机构改革中缺少了最为基本的依据.同时,也导致了区域合作、互助等机制较大程度地停留在政策的层面上.

5.政府促进区域协调互动的手段尚待完善

我国目前还没有设立专门的区域开发基金,区域金融政策在国有大银行(包括政策性银行)改制中,大多已经不复存在.政府的财政转移支付政策也还不够稳定、规范、透明.基于主体功能区划分的区域配套政策建立尚待时日,且与现行按照行政区和战略区建立的区域政策框架如何协调,也还存在大量的问题需要研究.之所以出现这样的问题,与我国在政府体制安排中缺少一个效能统一的区域政策协调机构不无关系.

三、完善我国区域管理体制与机制的基本原则与思路

(一)遵循的基本原则

根据区域协调发展的目标要求,完善我国区域管理体制与机制应遵循以下四个方面的基本原则.

1.国家主导与地方配合相结合

政府与地方政府的关系是区域管理中重要的关系之一.在集权制国家,政府在体制和机制设计、管理资源的掌握方面处于主导地位,地方政府在区域政策的执行中处于从属地位.我国在完善区域管理体制与机制过程中,应强调国家的主导与引导的作用,以及地方配合与参与的作用.“国家主导”旨在明确促进区域协调发展的主体是国家.我国是单一制国家,在区域管理中政府必须发挥主导作用,包括担负起加快制度创新以保障市场机制发挥基础作用,运用区域政策促进地区公共怎么写作水平均等化,通过法规建设和规划手段协调区际利益等.“地方配合”是指地方政府在国家区域发展总体框架下,根据的要求和当地具体情况,配合管理,落实好区域发展战略和政策.同时,要结合当地实际,积极进行改革和创新,在促进本地区协调发展及协调与其他地区利益方面进行创新性探索,为政府提供建议,为全国其他地区积累和提供经验.

2.统筹安排与重点突破相结合

促进区域协调发展是一项长期的任务,形成有利于区域协调发展的体制和机制也是一项战略性的任务,需要根据促进区域协调发展的总体要求,在体制和机制设计上要注重战略性和统筹安排.同时又要与目前和今后一定时期我国经济和社会发展的基本特征相适应,强调体制和机制设计的可操作性.区域管理涉及方面多、领域广,国家、跨行政区、地方政府不同层级的体制和机制,涉及法规、规划及政策等不同领域,完善区域管理体制和机制需要进行整体和配套推进,但同时,也需要针对当前不同层级和不同领域内面临的制约区域协调发展的突出问题,力求在管理体制和机制设计上重点突破.

3.与其他领域的体制改革和机制创新相配套

我国财税、金融、投资等经济体制和行政管理体制改革正在向纵深推进.推进形成与区域经济协调发展相适应的管理体制与机制,是我国经济管理体制改革和机制创新的重要组成部分.区域协调发展是我国国民经济和社会发展必须长期坚持的指导思想和奋斗目标,财税、金融、投资等经济体制改革需要与区域协调发展的总体要求相适应,或者说有利于区域协调发展的管理体制与机制形成需要有相应的财税、金融、投资等体制加以支撑.党的十七大已明确了今后一个时期内我国行政管理体制改革的指导思想、基本思路和总体要求.以区域协调发展为导向的管理体制和机制建设涉及区域管理组织机构建设、职能界定、运行机制等,势必涉及相应的行政管理体制,区域管理体制与机制的完善需要与行政管理体制改革的要求和方向相适应.

4.借鉴国外经验和理念与我国具体国情相结合

我国正处于工业化、市场化的进程中,国外工业化完成和市场经济发育成熟的国家在解决区域发展问题的体制和机制设计方面,积累了较为丰富的经验,并适 应经济全球化等新形势不断进行创新.这对于我国完善区域管理体制和机制具有重要的启示和借鉴作用.特别是一些区域问题较为突出的国家或地区,在政府与地方政府(或超国家组织与成员国政府)之间职能的划分、政策目标区域的界定、管理政策的设计、管理制度的健全、管理手段的完善等方面,都已经取得了实际的成效,对于我国更具借鉴意义.但是,我国自然地理条件、人口数量与分布具有特殊性,同时目前又处于市场机制正在健全、工业化和城市化进程加快、资源环境承受压力巨大的特殊发展阶段,这就需要我国在吸收和借鉴国外区域管理相关理念、技术方法和经验时,有所区别和选择,避免盲目机械照搬.需要有重点、分阶段的学习借鉴,把国外先进的管理理念和实践经验与我国客观实际有机结合.

(二)完善区域管理体制与机制的基本思路

国内外的区域管理实践表明,根据推进区域协调发展的要求,明确区域管理作用的对象是前提.目前我国存在的四类区域划分方式都是区域管理的目标区域,而不同方法划分的区域其地位与作用是不尽相同的.总体上我们认为,应按照以战略区为导向,以主体功能区为基础,以经济区为主要平台,以行政区为基本单元对问题地区实施分类管理的思路,明确各类区域的地位和作用,为创新区域管理体制和机制奠定基础.

1.将战略区作为促进区域协调发展的总体导向

东部、中部、西部和东北四大区域是构成我国区域发展总体战略的区域划分方式,是考虑到我国自然地理特征、区位条件、发展基础等,实施非均衡发展战略到统筹协调区域发展战略,在不同历史阶段所确定的国家战略区域.目前,四大战略区既是实施区域发展的任务区和出台重大区域政策的主要载体,也是国家层面构成区域管理体制的主要框架基础.我们认为对此应该作出思路上的调整.

首先,战略区不宜采用区域规划的协调调控手段.针对各区域所开展的规划(如西部大开发规划、东北振兴规划和中部地区崛起规划等)应该是战略性和任务性的.其次,具体的区域政策也不适宜长期以战略区为基础.近年来区域政策作用地区的逐步扩大与融合已经在一定程度上进行了调整.如,西部地区的政策正在向中部的落后地区扩散,东北地区有关资源型城市和老工业基地城市的政策,也正在向中部和西部推进.从而可以清晰地看出,战略区作为政策载体平台的作用正在弱化.第三,应逐步改变其作为体制安排基础的作用.

在今后调整区域管理体制的进程中,应更多地强调战略区在国家整体发展中导向的功能,逐步调整其政策载体和体制安排基础的作用.由按照战略区设立机构转变为更多地依据区域性质和功能,确定政府管理的基本职能和体制架构安排.

2.将主体功能区作为促进区域协调发展的基础

“十一五”规划提出的主体功能区划分,在很大程度上突破了省级、地市级行政区的界限,更多地考虑了地区资源环境承载能力、发展基础和未来发展潜力等,将国土划分为优化、重点、限制和禁止四类功能区,并将依此制定涉及到财政、投资、产业、土地、人口、环境以及绩效评价和政绩考核等配套政策.由此,我们认为主体功能区作为综合性区划其功能应该定位为：一是作为调控国土开发空间的基础；二是相关调控政策载体的作用.主体功能区作为基础性的区划其地位和功能特别需要法规的确定,由此才能对开发活动起到规制的作用,作为国家和地方制定综合性和专项规划的依据,以及出台区域性政策的依据.目前国家和省级主体功能区规划都在推进,相应的配套政策也将陆续落实和配套出台.要通过“十一五”末期和“十二五”期间的努力,使主体功能区成为我国区域政策体系中调控空间开发格局相关政策的主要载体,发挥出其基础性的功能和作用.

3.将经济区作为促进区域协调发展的主要平台

经济区是主要基于市场力量而形成的,区域内各成员自觉、自愿开展合作是其基本特征,在我国,政府在其中的地位和作用非常重要.其主要原因一是国内区域合作组织成立和运行的主体目前还是以政府为主；二是在合作内容上,如重大基础设施建设、促进要素资源的合理流动等方面,政府还起着决定性的作用.由此可以看出,以经济区为平台,加强对经济区开展区域合作的指导和引导,依然是政府在促进区域协调发展中一项极其重要的职责.我国曾经在发展的进程中,开展过大经济区、主要经济带和城市经济区的规划工作,而且还大规模地组织开展过国土规划工作.这些规划在协调区域发展,促进形成国土开发总体格局,引领重要经济增长极、经济带的形成等方面都起到了一定的作用.但是,由于这些规划大都脱胎于计划经济时代或计划经济向市场经济转轨阶段,区域规划与国家层面的总体规划、专项规划以及行政区的总体规划交叉重叠较为严重,且实施的主体并不明确,影响了这类规划的实施效果.“十一五”期间,国家分别开展了长三角地区和京津冀都市圈的规划试点,其最为突出的变化是,更加强调了区域规划对加强区域合作、引导形成经济区的重要作用.

从区域协调体制安排和运行机制方面来考量,促进区域合作一直是政府的重要职能,而对应过去的大区管理体制,在政府中负责区域合作的机构也曾经相应地按照大区来安排.我们认为在体制改革和机制创新中,有必要强调以经济区作为政府指导和推进区域合作机制不断完善的对象,作为相关机构的主要职能之一.通过政策引导、合作模式推广和组织交流等手段,促进经济区内和经济区之间的合作与交流.在管理的方式上要着力实现从区域管理向区域治理的转变.并重点在城市密集地区(城市群地区),从城市间合作机制向城市群共同治理的方向发展.在政策鼓励上,政府可以给予相关区域在组织实施合作规划、设立区域发展基金等方面更多先行先试的机会和权力.

4.以行政区为基础实施互助机制

以对口支援为主的区域互助机制,以及政府主导的以扶贫、支持落后地区发展为主要内容的扶持机制,都需要以行政区为单元而展开.当然,上述两个机制形成中行政区范围的大小是因事而变的.互助机制的援助方主要为国家和省级政府以及企业和社会团体,受援方可以是省区,也可以是地(市)或县.应该明确,互助机制是处理发达地区与欠发达地区之间关系的主要途径之一,可以将其看作是一种横向转移支付的形式,通过对口支援和社会捐助等途径,可以有力地促进区域间的和谐发展.从发展趋势上讲互助机制的完善,主要方向是以法律法规将对口支援关系长期固化,通过编制全国和特定区域的对口支援规划,将对口支援资金和具体内容明确下来.在体制安排上,需要更加清晰地确定政府和地方政府的管理部门.

四、完善我国区域管理体制与机制的重点

(一)在国家层面促进分散管理向统一管理转变

1.基本设想

分散管理向统一管理转变就是要把目前分散在国务院不同部门、直属机构、办事机构的区域管理职能集 中起来,由统一的部门提出区域发展与区域关系协调的政策建议,执行区域政策,并统一管理专门的区域发展资金,实现区域管理职能的相对统一与集中,实现区域政策与其他政策的协调和配套,以管理职能和政策的协调促进区域发展的协调.

2.主要依据

如前所述,不同国家或组织对于区域管理体制与机制的选择并不尽相同,而是一般规律与各国国情相结合的产物.我国在国家层面上促进分散管理向统一管理也是基于区域管理一般规律与我国国情的相结合.

加强区域管理职能统一和集中,从一般理论上看有三个原因：

一是统一管理有助于各种政策的有机协调.在许多情况下,政府对于区域发展要强化宏观指导,并通过产业政策、财政政策、金融政策等的实施共同促进区域发展和协调区际利益,加强统一管理有助于不同政策的有机协调,有助于使财政、金融等政策与区域政策之间的配套和协调.

二是有利于对各方利益的协调.区域协调发展涉及不同层级政府利益和不同部门利益,统一和集中管理有助于与地方、政府不同部门利益的有机协调.

三是统一管理有助于提高区域政策的实施效率.为了促进特定区域的发展,往往需要对这一区域实施综合配套的政策.强调统一管理有助于在这一地区实施各项政策目标的一致性和配套性.

除了上述一般性原因外,在我国强化区域管理职能的统一和集中还有着特殊的原因.

一是我国自然地理条件的巨大差异性,加大了区域协调发展的难度,需要在国家层面加强管理.国家幅员面积和地形条件、自然资源的富集程度以及人口的多少,是决定区域协调发展难易程度的重要因素之一.我国三大自然区和地势阶梯的自然地理基础,使三大自然区中经济发展的生态基础和资源基础完全不同,区域经济社会发展的自然基础条件差距很大,在此基础上进行的区域经济社会发展很不均衡,也加大了我国实施区域协调发展的难度.在此背景下,更加需要协调好发展条件不同、主体功能不同、发展水平不同区域之间的利益关系,需要提高解决区域问题的效率,需要强化政府的统一协调职能.

二是我国正处在区域发展差距更易扩大的时期.需要在国家层面加强调控.我国目前正处于工业化、城市化、市场化快速推进的过程中,这一过程往往成为生产要素向经济发展条件较好地区集聚和集中的过程,从而也成为地区间发展不平衡扩大的时期.区域发展差距问题处理不好,会形成一系列的社会和政治问题,对我国全面建设小康社会目标的实现和社会主义和谐社会的建设带来不利影响.在此特定时期,应当进一步增强促进区域协调发展的紧迫感,通过加强区域管理职能的统一和有效协调,实现将区域发展差距调控在适度范围内的目标,实现地区公共怎么写作水平的均等化.

三是加强统一管理是区域协调发展内涵所提出的必然要求.如前所述区域协调发展有着深刻的内涵,主要包括将区域(在国家层面主要指大的地域和省域之间)发展差距控制在合理范围内,促进区域间公共怎么写作均等化,促进各地区比较优势得到有效发挥以及使各地区人与自然和谐发展.区域协调发展所包含的这些内容多为政府的职能范围,而且随着科学发展观的落实,国家迫切需要加强这些职能的建设,这就决定了政府必须承担起协调区域发展的职责,建立起有效化、高效化,职能明确、运行一致的区域管理体系.

四是对国外区域管理经验的借鉴.国际经验表明,在区域问题比较突出,或者对区域问题比较重视的国家或地区,一般强调对区域管理的统一性和集中性,大多设有全国性和综合性的专门职能部门统一管理区域政策的实施和执行.

3.管理体制及职能设计

统一组织机构的建立是实现统一管理的组织保障,根据我国区域管理任务的艰巨性和复杂性,课题组认为,按照大部委改革的总体方向,我国宜单独设立区域管理机构.在2008年进行的政府机构改革中,已经将原国务院西部开发办、振兴东北办撤销,设置为国家发展改革委的内设司局,同时,中部崛起办从设立伊始就与国家发展改革委地区经济司合署办公.应该讲这样的机构设置,为进一步调整和完善我国的区域管理体制奠定了一定的基础.

在此我们提出三种方案：第一种,设立区域管理委员会,作为国务院的组成部门；第二种,设立国务院直属的国家区域发展管理局；第三种,设立国家区域发展管理局由国家发展改革委代管.以上三种体制设立方案的目的都是为了将目前由不同部门负责的分散的区域管理职能集中起来,政府通过法规、规划、政策等手段,统筹协调区域开发活动.

统一管理机构的基本职能是由区域协调发展的内涵及基本要求而决定的,我们认为其基本的职能可以确定为：一是对发展相对滞后地区(包括贫困地区和老工业基地等)进行扶持,特别是促进其社会事业和地区公共怎么写作能力的提高,从而调控地区发展差距.二是负责区域规划的起草和实施,并加强行政区之间特别是相邻行政区合作及区域一体化的指导和支持.三是组织制定主体功能区规划及其配套政策.

(二)在跨行政区层面推动区域合作向区域治理机制转变

1.基本设想

在目前跨行政区层面区域合作机制出现良好发展势头的基础上,推动单纯议事性的区域合作机制向治理机构、治理制度、治理手段齐备的区域治理机制转变,促进区际间利益的有效协调.

2.主要依据

一是跨行政区这一区域层次的管理是协调区际矛盾与冲突、维护区域公共利益和促进地区比较优势发挥的重要途径,也是一个国家区域管理的重要组成部分,但我国地方政府缺乏区际经济社会事务管理和政府之间公共关系处理的职能.

二是我国跨行政区层面上,特别是相邻地区形成的区域,既存在着共同合作促进整个区域发展的需求,也由于行政区利益的牵制难以通过行政命令推动合作的开展.因此,以多方利益相关者进行协商和协调为核心的区域治理模式更加适应于这类区域.特别是在经济发展程度相对更高、地区间经济联系更深、地区间合作愿望更强的城市密集地区,更加容易通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合管理.

三是在区域合作中形成的以信息沟通和议事为主要内容的区域合作机制,还不能对区域性事务形成有效的协调,需要进一步完善相应的管理组织、管理制度和管理手段.

3.治理方式及实现途径

一是促进地方政府自发区域性协调组织发挥更大作用.跨行政区层次的区域管理问题较为突出的主要是跨省(区市)的和省(区)内跨城市的区域对于这一层次区域管理机制则又可分两类,一类是或省政府设立的区域管理机构,一类是地方政府自发形成的区域性协调组织.前者由于是真正意义上的行政机构,对地方政府的约束性似乎较强.但在实践中也并不尽然,在改革开放初期,国家也曾试图把建立以大城市为中心的经济区作为探索国民经济管理体制改革、打破 条块利益分割的重要步骤.比如,1982年国务院决定建立以上海为中心,包括长三角地区10个城市在内的上海经济区,并成立了规划办公室,但由于可发挥的协调作用十分有限,在20世纪80年代末期即被撤销.这表明单纯依靠政府自上而下建立跨行政区的区域性行政机构来推进区域合作的愿望往往难以奏效.而目前长三角地区由地方政府为解决共同的问题、追求区域利益,自发自愿、自下而上形成的区域合作机制,反而在许多公共管理领域取得了成效.

二是完善区域性协调组织的管理机制.这类协调组织应由地方政府以及社会相似度检测组织、企业、公众代表共同组成,在目前情况下,应充分发挥地方政府的组织和协调作用.在组织机构上应形成专职的协调机构.在管理手段上,应通过区域治理或协调资金的使用进行管理或协调.在管理内容上,主要侧重于区域性公共事务,包括研究区域协调发展问题,协调跨行政区公共设施建设与公共怎么写作管理,制定解决利益冲突的规范与程序等.在决策规则方面,充分体现效率与公平兼顾的原则,对基础性区际公共事务决策采取平等协调机制.从我国目前仍然处于集聚发展阶段的现状看,应更加重视城市群地区的区域治理机制建设,这是因为：在城镇密集地区,相邻城市之间人员交流的频繁和经济活动的密切使得城市间公共管理的需求更为强烈,合作意愿更易达成,合作内容更易深化,加之区域文化的相近,使得区域治理机制更易形成.

三是通过、省和地方政府共同推进提高跨行政区协调机制的权威性.与强大的“行政区经济”体制相比,这些跨行政区协调机制迫切需要提高其在协调区域发展中的权威性.这种权威性应该来自和地方两个方面.从中央层面看,政府的支持来自于对这类区域治理组织,特别是跨省(区)的区域协调组织给予相应的财政支持和政策支持,包括设立区域治理专项资金,对区域合作开发项目进行资金支持,对区域合作组织设立区域合作资金等给予政策支持等手段,促进区域治理机制的发展.从地方层面看,要发挥核心城市的组织作用.通过在核心城市建立常设协调机构,设立专项财政资金和配备专门人员为区域合作提供支持.增强核心城市对区域经济的组织能力和对资源的整合能力,进一步提升其区域中心地位,从而带动区域整体实力的提高.

(三)在行政区层面上健全区际合作和互助机制

1.基本设想

完善区域合作机制和互助机制的基本制度建设,鼓励开展多领域、多层次和多形式的区域合作,探索形成区域互助机制长效化.

2.基本方向

一是健全区域合作机制重点在于完善相关的制度建设.在各行政区层面,除上述相邻地区加快形成区域治理机制外,应继续以多种方式,在多个层面上开展多种领域的区域合作.除相邻区域在建立区域治理机制中,应设立专职机构以加强区域公共管理提供组织保障外,其他方面或领域的区域合作可继续以区域发展论坛、高层领导联席会议、城市联盟、城市联合会等多种松散的、定期或不定期的组织形式开展.

在国家层面,完善相关的制度建设包括在国家实施区域管理的职能中应强调对于区域合作促进和支持职能；在组织机构上也应考虑提高机构的层级；在手段上应有相应的资金支持,可考虑在前文建议的国家支持区域协调发展专项资金中设立鼓励区域合作的支出科目；在法规上出台并实施促进区域合作的相关法规.

二是形成区域互助的长效机制.以省际政府间对口支援为主要形式的区域互助是具有鲜明中国特色的区域协调发展机制,因为对口支援的重要内容之一是发达地区用本地区财政收入为受援地区提供资金支持,因而在一定程度上也是具有中国特色的区际转移支付制度.我国目前省际政府对口支援从其设立的动因可大体分为两类,一类是应急性的,以对口支援四川汶川特大地震灾区为代表.另一类是以对口支援西藏、新疆和三峡库区以及东西扶贫协作关系等为代表对边疆民族地区、贫困地区和特殊困难地区的对口支援或对口帮扶.第一类随着灾区震后恢复重建的完成会逐步停止,这一类性质区域互助机制建立的意义和作用体现于为今后支持重大灾害发生地区提供了模式.第二类对口支援机制的长效化主要体现于支援资金来源和规模的长效化,可根据支援方地方经济发展水平和财政收入情况,确定用于对口支援资金所占比例.同时,加强国家有关部门根据对口支援或帮扶的指导、监测、评估和激励机制,以确保对口支援或帮扶的效果.

五、完善我国区域管理体制与机制的配套措施

区域管理体制的不断完善和协调区域发展机制的不断创新,需要在管理方式、管理手段、管理工具上加以完善和创新.

(一)健全区域管理的法律基础

实现区域协调发展是一个长期的历史过程.在较长的时间跨度内,为了保障国家相关政策的有效性和连续性,保证相关规划的有效实施,需要有权威的法律法规体系作为保障.也就是说,法律法规是确立区域发展总体原则与方向,确定管理机构职能、区域开发监督管理、区域规划地位和作用,以及将区域政策工具稳定化的基础.针对我国目前国家区域开发战略的实施一直停留在政策层面的状况,我们认为,要加快政府相关立法计划的实施,逐步完善促进区域协调发展的法律体系.并建议在全国人大设立专门委员会,加强区域开发立法工作,着手起草和制定综合性的《国家区域开发法》,将我国区域开发的总体思路与原则、区域管理的体制和机制、区域规划的制定与实施、特定区域的开发与保护等内容以法律的形式固定下来.其后针对区域开发的不同领域和特殊区域开展专项的立法工作,如《对口支援法》、《老工业基地发展促进法》、《城市群地区综合开发法》等.将政府协调区域开发活动的行政基础上升到法律层面.

针对主体功能区和区域规划尚没有确切的法律地位,区域互助与扶持政策的制定和实施分立在多个部门,且职能交叉、重叠现象依然较为突出等问题,要尽快着手起草《主体功能区管理条例》和相关配套的规范性文件.在对部分优化或重点开发城市群(都市圈)区域(如已经出台政策的长三角地区、珠三角地区,正在制定政策文件的环北部湾地区等)制定政策性文件的基础上,将基本内容上升为法规,着手起草《促进城市群地区综合开发条例》,为区域开发专项立法和综合立法工作进行探索.

(二)强化经济区规划的引领作用

根据国家相关文件对区域规划涵义的界定,区域规划是以跨行政区的经济区域为对象编制的规划.编制区域规划的目的就是破除行政封锁,推动“行政区经济”走向区域经济.“十一五”期间,国家分别开展了长三角地区和京津冀都市圈的规划试点,其最为突出的变化是更加强调了区域规划对加强区域合作、引导形成经济区的重要作用.因而,区域规划是在跨行政区层面实施区域治理的根本依据,对于加强区域合作和区域一体化,加快形成具有国际竞争力的城市群, 构建带动国内周边发展的核心区域,推动国际次区域合作等方面具有重要意义.政府重点要以主体功能区确定的国家级优化开发区和重点开发区为主要对象,以重要经济区为载体组织开展区域规划工作,并将区域规划的主要功能定位于引导区域空间开发格局,提出促进区域合作的领域、重点和途径,使得区域规划在具有一定的空间调控刚性的同时,更加突出其在推进区域合作及区域经济一体化方面的指导作用.应结合区域管理的立法建设,明确区域规划在各级各类规划中的地位,国家区域规划应经国务院审定,对国家发展具有特别重大意义的区域规划应该提交全国人民代表大会常委会审议批准,由国家区域管理机构督导相关地方政府组织实施.国家在直接组织相关区域规划的基础上,应该鼓励区域合作组织开展重点合作领域专项规划的编制,并赋予其协调这些规划实施的职能.

在区域协调体制安排和运行机制方面,促进区域合作一直是政府和地方政府在机构设置方面的重要职能.我们认为在体制改革和机制创新中,有必要强调以经济区作为政府指导区域合作机制不断完善和推进的对象,作为相关机构的主要职能.通过政策引导、合作模式推广和组织交流等手段,促进经济区内和经济区之间的合作与交流,并在区域合作的基础上促进区域治理机制的形成.

(三)不断完善区域开发的政策体系

推进形成主体功能区,完善区域政策体系,调整空间开发布局,是我国在新时期优化国土空间开发格局的重大举措,是统筹区域协调发展的基础性工作,是理顺区域发展关系的重要途径.在今后的区域管理中要将主体功能区及其配套政策的制定作为区域管理机构的重要职能,在开展全国(包括各省区市)主体功能区规划的基础上,以划分明确的主体功能区为载体,研究与主体功能区相配套的财税政策、投资政策、产业政策、土地政策、金融政策、人口政策,尤其要抓紧研究加大对限制开发和禁止开发区域财政转移支付力度的政策措施,使主体功能区成为我旧区域政策体系形成和发展的最主要的载体.其重点是使处于限制开发区和禁止开发区的城乡居民享有均等化的基本公共怎么写作；将生态环境的保护与建设同基础设施的建设、产业发展和农民增收有机结合；积极推进生态移民工作,对于移出的农民加强劳动力培训,使其掌握重新就业的基本技能和知识.

(四)加强对区域一体化发展的支持

区域经济一体化的形成应该主要基于市场的力量推动,相关各方基于共同的利益在一些共同关注的领域和不同的层面,开展互惠互利的合作交流活动.但是由于历史原因,目前国内的区域合作大多还是政府或带有较强政府色彩的机构在推动,受到行政区经济的影响程度很大,而这种阻碍合作向深度广度发展的因素,仅仅通过地方政府或机构的协商是难以从根本上改变的.因此,政府在促进区域合作机制不断完善中的指导和协调作用仍然十分重要.我们建议,政府有必要根据社会主义市场经济发展新形势的需要,尽快研究出台促进区域合作发展的政策性文件,在政策鼓励上政府可以给予相关区域在组织编制和实施合作规划、设立区域发展资金等方面更多先行先试的机会和权力,切实发挥政府推动区域合作的催化和引领作用.

(五)促进扶持机制健全发展

扶持机制的主要内容是对欠发达地区的支持和对特殊问题地区的政策支持.我国在该领域已经取得了令世界瞩目的成效,大大地推进了我国贫闲和衰退地区加快发展和转型的进程.经过多年的实践,我国的扶持方式已经出现了较为显著的调整,扶贫从重视生产开发式扶贫转变到了按照促进公共怎么写作均等化的方向支持社会事业的发展,扶持对象也从单纯的贫困地区扩展到老工业基地和资源枯竭型城市等特殊问题地区.对于发展相对滞后地区的支持是我国扶持机制的主要内容,其中政府扶持则是促进这些地区加快发展的重要保障.完善扶持机制需要根据区域协调发展的要求,使国家财政支持落后地区发展优惠政策具有稳定性,进一步增加对落后地区财力性转移支付和专项转移支付的规模.随着农村最低生活保障制度的建立,在继续支持贫困地区和贫困人口解决生存问题的同时,切实加大对贫困地区及贫困人口发展的支持力度.完善以支持贫困地区特色产业发展为导向的相关税收优惠政策,通过投资税收减免等政策,对能源、资源开发和农畜产品加工产业的发展给予支持.在体制安排上,对扶持机制所涉及部门的职能进行整合,保证政策制定和执行的一致性和连续性.