网站原创摘 要：行政自“水门事件”后,引起了人们的广泛关注,然而直到20世纪90年代末,行政才在中国引起重视.从行政的内涵、行政失范的主要表现形式、行政失范的原因及中国行政的构建这四个大方面对中国行政问题的研究情况进行梳理.
关 键 词：行政失范；行政人格；问责机制；权利寻租；行政文化建设
中图分类号：D6文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）25-0291-03
行政是自20世纪70年代首先在美国受到关注的.“水门事件”作为一个明显的标志,引发了人们对行政的极大关注.其后,美国政府采纳了有关专家的建议,开始借助行政建设来规范和制约政府机构及其工作人员的行政行为.在美国学者的带动下,西方行政研究也渐成规模.但直到20世纪90年代末,或许是得益于国际学术交流,中国才有为数极少的学者开始关注这个问题.本文从四个方面对行政论文问题的研究予以梳理.
一、行政的内涵
目前,虽然国内外学者对行政的内涵没有一个统一的界定,但是中国国内有些学者根据自己的研究提出了对行政的理解,而有些学者是根据对西方关于行政内涵的总结,另外有些学者是通过对中西方行政内涵的对比提出自己的看法.李文良教授（2001）在其研究中对西方学者关于行政内涵的界定进行了归纳和总结,他认为西方学者对行政内涵的界定分别从公共利益、决策及其过程和把行政看作是一种方法这三个方面进行阐述.
有些学者认为行政概念的明确有助于行政的构建,根据对中外研究文献的对比分析.赵建全教授（2004）和丁雯（2010）认为行政是行政活动主体及行为的,是关于政府及各行政组织和个人在公共行政活动中的行为道德规范、行政制度、价值观念模式等的总概括.
另外有学者根据中国政府在党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出怎么写作型政府,提出在怎么写作型政府的视野下,行政的内涵.张旭（2010）提出怎么写作型政府所蕴含的行政的要求主要包括突显政府以人为本的价值定位,构建信任关系,树立责任意识、培育职业精神,弘扬公共精神、培育公共性的行政理念和体现德治与法治的统一.
二、行政失范的主要表现形式
行政失范是行政主体在行政权力运行（公共管理）过程中,置行政规范和原则于不顾,把公共权力用来满足私利的情况或现实,从而导致公共利益到损害的现象时常发生.当前中国正处于社会转型期,由于政治经济体制和各种具体制度的不完善不健全,不可避免地产生行政失范问题,其表现形式也是多种多样的.
白钢教授（1999）认为中国的行政失范大致可以分为经商型、权力寻租型、公款公贿型、贪污腐化型、卖官鬻爵型、渎职型、泄密型和隐匿财产型.而唐励（2009）认为行政失范主要是由于权力异化导致的,他认为中国行政失范的主要表现形式有权力依附型,权力本位型,权力寻租型,权力泛化型等.
赵建伟教授（2009）认为在当代中国,行政失范的具体表现形式有经济类失范,政治类失范,失职类失范,侵犯公民权力类失范,违反社会公德失范和违反社会管理秩序类失范等.而陈仕伟和祝中华（2009）的观点认为行政失范主要表现为经济类失范,政治类失范,组织人事类失范,失职类失范等.
三、行政失范的原因
当前中国处于行政体制改革的转型期,行政失范现象大量存在,产生的原因也是多方面的,不同的学者对行政失范的原因也有不同的理解.总结其产生的原因,大致分为以下几个方面.
(一)市场经济的负面影响
有关市场经济的负面影响这一原因,很多学者都是从体制角度进行研究的,其中,赵建伟教授（2004）认为行政失范是由中国市场经济规制的不健全或缺失造成的,当前中国政府经济规制的一个更为突出的特点是,规制主体和政府作为行业经营主体的角色重叠,即政府既是某一个行业的经营主体,同时又是此行业的规制主体.而祝中华和陈仕伟（2009）认为中国行政失范是由于行政体制不健全造成的,中国的行政体制是在高度集中的计划经济体制下形成的,虽然经过多年努力,行政管理体制改革取得了一定进展,但国家行政制度仍旧面临着众多的矛盾：政企职能不分,用人制度不公开,机构臃肿,人浮于事,行政效率低下等,同时,由于行政制度化水平低,行政权力缺乏有效的监督,不依法行政的现象和权力腐败的现象十分严重；尤其是目前中国处于转型期,新体制从入轨启动到转入良性运行要一个较长的过程,各种配套的法规、制度不可能一下子健全,无形中造成许多管理上的“空挡”,成为产生行政失范的隐患.而唐励认为中国行政失范是由于随着市场经济发展的不断深入,拜金主义、享乐主义、极端个人主义抬头,加之传统的封建腐朽思想沉渣泛起,使原来的集体主义和全心全意为人民怎么写作的价值观念受到各种拜金主义等腐朽思想的强烈冲击造成的.
(二)行政主体的角色冲突
对此,唐励（2009）认为行政人员受“从众心理”或“集体行为”的影响,不自觉或者不得已而为之.包正（2007）也认为行政失范有行政人员“从众心理”的影响.而崔执树教授（2010）认为行政失范是由于行政主体的角色在社会经济结构的转型中表现出不稳定性造成的.曾学清（2010）认为行政失范是行政人员人格障碍诱导的.
(三)监督机制不健全
祝中华和陈仕伟（2009）从权力监督不力方面研究,他们认为要防止滥用权力,就必须以权力制约权力.缺乏强有力的监督和制约机制是行政失范的客观条件.唐励（2009）认为中国现行的监督机制缺乏必要的独立性和应有的权威性,人大的作用未能充分发挥,监察机关的地位偏低,监察独立十分困难,社会监督显得薄弱.曾学清（2010）认为对行政人员的监督不力,行政人员有些违法行为之所以出现,并有所扩展,是因为缺乏强有力的监督机制,这也是导致中国行政人员失范的客观条件之一.崔执树（2010）从行政监督体系效率带下来分析中国行政失范.（四）传统行政文化的影响
曾学清（2010）认为一国的行政体系首先是一个行政文化体系.正是行政文化的不同,才决定了这个国家的行政体系是具有自己特色的行政体系.一个国家体系不仅包括行政机构、行政人员、行政法律和行政制度,还包括根据这个体系建立起来的思想理论和行政行为方式等.思想理论会沉淀为行政人员一定的心理定式,对其行政行为起着决定性影响,尤其是行政人员总是在既定的文化背景熏陶下成长,当他做出行政行为时,文化因素必然会潜在地发挥作用.中国是一个具有两千多年封建专制历史的国家,这既给我们留下了许多宝贵的精神文化财富,也给我们遗留下了不少负面文化.根深蒂固的官本位思想导致一些行政人员缺乏公仆意识,由于官职带来的特殊待遇滋长了某些干部的特权思想严重,利用手中的权力搞特殊化,为自己谋取私利,同时也带来了官僚主义.这种传统的行政文化它既阻碍了政治的进程,也使行政建设出现困境.
四、中国行政的构建
针对行政体系的建设问题,学者们都提出了自己的意见,总结其建议大致可以分为以下几种.
行政法制化有关这一论点,杨永燕（2008）认为,行政法制化的整体推进,需要整个法律体系的完善和配套,建议尽快出台《败法》和《政府信息公开法》等相关法律.还有学者认为,尽快制定《国家公务员道德法》、《国家政务活动公开法》、《国家公务员财产申报登记法》等法律,为打造现代法治政府提供法律保障.张成福教授（2009）认为,应设立专门的行政机关,并以立法的形式确定其职责和权限,负责对公务员从政道德行为进行监督并对违反从政道德行为进行惩处.借鉴国外经验,可以在中国设立行政委员会.蒋云根（2007）赋予纪委和监察部有关行政管理职能角度,提出在全国人大常委会设立委员会,承担监督或参与监督行政法的实施,同时地方各级人大也可设立相应的委员会,从而形成多领域、多层次、具有实权的行政管理与监督机构.
健全行政的问责机制健全行政问责机制是许多学者的研究重点,赵建全教授（2004）认为政府必须回应社会和民众的基本要求,并积极采取行动加以满足,履行政府在整个社会中的法律义务,并承担责任.不仅政府行使的每项权力都对应责任,而且,政府拒绝行使法定的权力也要承担责任.人民不仅有享受政府怎么写作的权利,还有监督政府行政、要求其承担责任的权利.对于政府怎么写作得怎样,是否达到人民期望值,人民有权评判；对于政府违法怎么写作,过失怎么写作造成的后果,人民有权追究.曾建兵（2009）从行政问责制角度阐述了行政问责制对行政建设的要求是用中国特色社会主义理论体系作指导；体现政治,防止个人专断,同时要加强力度；加强监督制约,保证人民赋予的权力始终用来为人民怎么写作.
培养和完善行政人格包正（2007）认为培养和完善行政人格是加强行政建设的有效途径,行政人格的培养大体经历行政的他律阶段,升华为自律阶段,行政自律主导之下的他律与自律的统一阶段.
(四)监督机制的建立
有关行政监督机制的建立,王卓娅（2009）认为行政监督机制的建设须依赖完善的组织制度,须提升公众的参与力度,须创设顺畅的监督渠道,须构建先进的组织文化.李妮（2008）认为要完善社会监督机制,道德作为一种内在的社会控制手段,除了需要主体的自觉和自律之外,更需要进行教化和培训,通过强制力的威慑和有力的社会监督,尤其是社会舆论监督来巩固与强化.
(五)加强行政文化建设
在加强行政文化建设方面,曾学清（2010）认为在指导思想上要坚持以马列主义、思想、理论和“三个代表”重要思想为指导,以强化以人为本为行政理念的核心,以培育公正廉洁的行政意识为基础,以树立务实高效的行政作风为关键,以行政道德文化建设、行政科技文化建设、行政文化环境建设为重点,努力体现先进性,增强活跃性,富于创造性.根据库珀的理论提出组织文化对组织成员行为的影响力,陈鑫峰和郗永勤（2009）认为组织文化既可以强有力地打击非道德行为,同时也可以怂恿组织成员背离组织的正式规章和制度,因此,建立良好的行政组织文化会促进行政组织形成良好的意识.