行政不作为的法律规制

点赞:10031 浏览:43021 近期更新时间:2023-12-19 作者:网友分享原创网站原创

摘 要现实生活中行政不作为的案件并不鲜见,无疑是对其行政法治建设的构成了阻碍,行政不作为是一种政府权力与责任严重脱节的状态,政府背离了公共权力机构的职能;同时也是行政违法的一种状态,行政不作为在现实生活中的泛滥对公民的个人权利和社会的公共利益均构成严重的威胁,有效地从根源上遏制和杜绝行政不作为显得尤为重要和紧迫.结合实际,设计针对行政不作为兼具科学性和可操作性的法律规制路径.

关 键 词行政权力行政行为行政不作为

作者简介:黎雨苗,海南大学应用科技学院,法学硕士,助教,研究方向:宪法、行政法.

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2014)03-151-03

一、行政不作为的理论探究

在西方,关于行政不作为的概念界定,从其行政不作为范畴的演进入手,即从义务范式到行为范式.西方国家的发展经历了从自由资本主义时期到垄断资本主义时期,行政不作为这一概念也随之经历由义务范式到行为范式的演进.这一时期,政府的角色也在发生转变,在自由资本主义时期,行政不作为被认定为是一种法律上的消极义务,自由资本主义的盛行所引发的一系列问题,政府必须以积极姿态介入公民生活的各项领域中,行政必须提供满足个人生活所需的“引导”及“怎么写作”行为,公民从“摇篮”到“坟墓”无不与政府打交道.同时,还要求政府必须要积极回应公民权利需求,并积极保障公民权利的完整实现,否则出现的不利后果,政府要承担相应的责任,即公民的请求权得不到满足时,可以“行政不作为”为诉请司法保护.终上,西方将行政主体这些“无形行为”对公民权益可能产生侵害性,称之为“行政不作为”,但对其行政不作为仍无明确的界定.

行政不作为的概念界定在我国学界仍是众说纷纭,笔者认同周佑勇先生的界定,他认为行政不作为是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务由于其程序上消极地不为一定动作或动作系列而使该义务在能够履行的情况下没有得以履行的一种行政行为,该观点较为全面的概括行政不作为的基本内涵,从负有法定义务(积极作为义务)的前提条件到行政程序上的要求都有涵盖.在此基础上,笔者认为行政不作为则是指行政主体负有积极性的作为义务并其具备作为可能性,但在外部形态上消极不作为(即没有作出)或者程序上的逾期不作为(或没有完整作出),根据法律规定或者推定其已作意思表示的行为.

二、行政不作为的成因分析

(一)从法律规范角度分析行政不作为的成因

法律法规的瑕疵.目前,我国《行政程序法》的缺位及单行法中行政程序法律规定的缺失,行政行为注重的是程序,如行政行为失去了程序,那么行政行为便失去了意义,与此同时,行政不作为便是肆无忌惮地泰然处之.自1986年第一次提出《行政程序法》立法,曾被写入全国人大立法计划,但时至今日仍未提上立法日程.

行政立法的滞后.行政机关被赋予立法的权力,正由于多变性及突发性,便于及时有效地解决在社会中所产生的问题,而通过制定法律的形式来进行规制和救济,不仅时间周期较长,而且并未及时解决在特殊区域内或者在特殊问题上的一些事件.但是就目前我国的行政立法现状而言,行政立法己经严重滞后于社会生活的需要,也从侧面体现了行政立法的不作为,行政立法不作为也普遍的存在于社会现象中,已被认定为是行政不作为的新形态.

(二)从行政权力的角度分析行政不作为的成因

行政权力的失范.行政权力是行政主体管理国家和社会事务的权力,权力在没有得到有效控制和监督的情况下,必然会导致行政权力的失范,可能会变成行政主体的握在手中特权,继而带来更加严重的危害――不受控制的权力必然滋生腐败,进而损害国家法制的权威、政府的形象及公民的权利.

行政机关职权重叠严重.国家法律赋予不同的行政主体行使其范围内区别于其他行政主体的独特职权,但在现实运作的状态是不同的机构行政主体之间存在职权分配不清、相互交错的情况.行政主体之间职权重叠严重,其不仅不利于行政主体管理各项事务,导致双重、甚至是多头职能部门共同管理现象的出现,虽说是各司其职,但是在相似或同类事务中均具有管理职能.

(三)从行政监督机制的角度分析行政不作为的成因

行政监督主体独立性的缺乏.现行的内部行政监督机制中,行使监督权的专门机构都依附于各级政府.行政监督主体缺乏其独立性主要体现在:第一,在组织体制上,其形式是双重领导体制,即同时受到同级行政机关的领导和上级业务部门的双重领导,其行政监督主体是受到其同级行政机关无形的“控制”;第二,在经济上,行政监督主体的经济来源全都来自于当地同级行政部门的拨款,经济命脉受制于同级行政部门,难以开展独立于该同级行政部门的监察活动.组织形式和经济上失去独立性直接导致行政监督主体的独立性.

行政监督机构职能重叠.行政监督体系整合配合不力,缺乏综合协调,使其行政监督机构不能各司其职和发挥行政监督的作用的原因所在.实际中,在行政监督机构的内部虽然形成监督主体多、监督方式多样化和监督渠道多元化,但其核心问题仍然没有解决,即未从整体上理顺各监督主体相互之间的关系.同时,各监督主体也面临着监督权限、监督对象、监督方式、监督程序、监督范围不够明确具体等窘境.各行政监督主体之间,并未有综合协调的机制,不能密切各监督主体之间的联系,在实践中,往往形成各自为政的局面,“缺乏一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体”.

三、行政不作为的法律规制路径

完善行政组织立法,规范行政权力

行政权力源自于法律规定.完善行政组织立法,将行政主体的行政权力进行明确、合理及科学地划分及配置,通过法律的形式予以确定,方能避免行政权力出现失范的情形.通过对行政权力的规范来达到促进社会发展,保障相对人的合法权益.我国关于现行的行政组织法律法规,在一定程度上对行政机构设置、职权分配中起到促进优化的作用,但并未从根本上解决行政主体之间职能重叠交叉的问题.完善行政组织立法,对行政权力进行合理配置方面着手,行政组织法可以通过设定权力、分配权力、调整权力来实现,三者之间是相辅相成的,有各具其能,权力通过行政组织法的形式予以确定,那么其行政主体是不能自行放弃权力的行使,为确保行政权力能够有序的运行,只能借助于法律手段,然而现实中各单行法之间对其行政主体赋予权力,难免会出于其某种特定的需要,有所偏向,单行法之间的规定的权力冲突也时常发生,所以其行政组织法的功能是其他法律不能实现和替代的,虽在相关的单行法中也可体现行政主体的权力范围,但缺乏统一性和完整性.明确行政主体之间职能的划分是对其行政权力进行优化配置的重点和难点,通过行政组织法对其进行合理划分.

完善行政程序立法,规范行政行为

行政程序是行政法的生命,行政程序的主要作用是保证实体法的实施,实现实体正义.《行政程序法》的“难产”从侧面也体现了正当行政程序的缺失,“法律要求将行政程序作为行政实体职权合法的必要条件,将程序因素纳入实体权力的实现过程.”任何违反公正程序的行政活动,都有可能构成对公民基本权利的侵犯.按照杰里马修的观点,程序理性是公认的按照实质标准做成决定的最可靠的方法,正当程序则是规制行政不作为的有效的方式之一.虽说制定《行政程序法》已是老生常谈,但可看出对于完善我国的行政法制起到的是举足轻重的地位,对于规制行政不作为也可产生立竿见影的效果.

行政程序对行政行为具有行之有效的规制作用,因为行政程序有利于事前、事中纠错及改正,那么对于杜绝行政不作为而言将起到不仅仅是间接作用,而是直接作用,因为有其正当合理又科学的行政程序作为前提条件.《行政程序法》不仅在程序上可以起到规制行政不作为的作用,在实体上亦可以起到规制作用.现行的《行政许可法》、《行政复议法》等单行法中的行政程序所起到的作用和所产生的实质效果是较为明显的,虽然在某些方面规定的有待完善和细化,规范其统一的标准.在制定统一的《行政程序法》的基础上,明确细化各项具体行政事务的行政程序,以《行政程序法》的一般程序为主,辅以各单行法中规定的具体行政事务的行政程序,地方行政立法在《行政程序法》中规定的事项的行政程序方面不宜做任何变通执行.

完善内部行政监督机制,强化监督作用

1.建立上级机关监督负责制

上级机关对下级机关是有监督的权力的,确切的说应当是职责,建立起上级机关的监督负责制.事实上,不作为行政主体的上级机关是负有监督责任的,正因为其不是责任的直接承担者,有些上级机关放弃了监督权力.在此种情况下,权力和责任是失衡的,目前的《行政复议法》中有上级机关承担的责任,主要也是依据其上级机关变更的具体行政行为的情形下,方承担责任的.所以,上级行政监督机关在行使行政监督的博弈上,通常选择不履行监督职责或形式上履行而实质上不履行,因为降低了其承担责任的风险.建立上级机关监督机关负责制,可以明确上级机关在行政不作为上应当承担的职责.

2.强化专门行政监督机关的职权

专门的行政监督机关主要有监察机关和审计机关,审计机关主要是针对其行政主体财务方面的,对行政相对人而言,并不存在直接的联系性.主要从以下几个方面强化行政监察机关职能:第一,强化行政监察机关的独立性和权威性,可通过实行垂直领导制来实现,国际上一般其监察机构都是具有高度的权威性和独立性的,如韩国的监查院是独立于政府,由其总统直接领导的,英国实行议会行政专员监察制度,由监察专员代表议会进行监察活动;第二,赋予监察机关在某些方面的处罚权,监察机关没有处罚权,监察机关在某些行政主体看来被认为是纸老虎,对其不构成实质性的威胁,当然,触及刑事方面的应当要检察机关行使职权,赋予监察机关一些处罚权,如经济上的处罚权,在某些程度上可以对其构成一定的震慑作用.

3.建立监督综合协调机制

在监督过程中,必然会出现各种问题阻碍监督程序的启动或运行,应当要建立起综合的协调机构,以确保协调个中关系、互相配合、形成有机整体,从而使整个行政监督系统有序地运行.无论是信息的收集、整合和传递,还是各部门之间的运作协调,都需要建立起综合的协调机制,否则各自为政的现象将日益盛行,信息资源不能共享、重复监察,导致了行政监察资源的浪费,不利于行政监察效能的发挥,其协调的职能应当由监督综合协调部门来执行,统筹安排各行政监督权限、事项等,该部门的负责人应当由其行政监察机关的领导层兼任.

(四)建立行政立法不作为的控制机制

“在未来的岁月里,规则制定过程完全有可能是行政法最有生气的领域之一”.我国法制现状仍存在一些法律明文规定或者授权行政机关进行行政立法,即需要行政主体根据相关法律规写作定相应的实施细则或者实施办法以配套实施,其应当是行政机关的职责,但较多行政机关仍然是逾期未制定或者是怠于制定.行政立法不作为是行政不作为的违法现象之一,对其进行规制的难度难于一般的具体行政不作为,主要从以下几个方面着手:

1.明确实施细则的具体要求

在实践过程,最常见的是没有具体而明确的实施要求,无论是立法机关,还是上位法,在具体实施过程中应当要被授权组织制定行政立法的要求,不仅是要明确被授权组织,同时要明确授权的具体内容,否则其授权将会被束之高阁.


2.建立定期法规清理制度

在国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确要求:“建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度”.对各项行政法规、规章等进行定期的法规清理,也是督促行政主体及时完善法律,一方面可以将其不能适应时怎么发表展和要求的规章制度进行废止,一方面又可以应时怎么发表展的需要和社会发展的新形势,制定相关的规章制度,所以要建立起行政法规的清理机制,没有长效有用的机制运用,那么其也是一句口号而已,没有起到实质作用.时间周期可选择5年为一周期,具体可根据实际的需要制定.3.建立定期公开报告制度

行政立法监督职能仍然是由立法机关和上级政府执行,在这个过程中立法机关和上级政府监督不力的情况时有发生.这当中反映出行政立法主体与监督主体两者之间关系的断层,被授权的行政机关应当负有向授权机关就其行政立法进展状况进行汇报,但是目前似乎没有这种机制,使其行政立法机关向监督主体进行述职.另外,在这个过程中,公民参与似乎是不存在,这样关系到公民切身利益的行政立法时,公民似乎找不到反馈意见和救济的渠道.听证程序在行政立法中成了稀客,应当拓宽公民参与的渠道,设置公民参与机制.所以,建立定期的公开报告制度,不仅是一个政府向公民信息公开、政务的过程,同时也是公民实施监督的过程.

(五)建立电子行政监察系统

行政监察是达到改善行政管理,提高行政效能的重要当方式.目前的行政监察以事后监察居多,防范性的事前监察、事中监察相对而言较少,事前行政监察力度不够、事前纠正不及时,继而导致行政不作为履见不鲜.针对行政不作为的特征,运用行政监察权力,建立电子行政监察系统对行政不作为可以起到有效的规制作用.目前,在深圳市行政许可的某些行政机关中运用了电子监察系统,取得良好的效果,对于行政机关的某些不作为得到的有效的遏制.

从事前进行行政电子监察,扩大其电子监察行政行为的范围,借鉴其在行政许可的成功经验:第一,实施提前监控,运用软件系统自动采集具体的某项行政行为在实施过程中的程序,并将该行政程序置入电子系统内,使其行政监察机关在监察过程中,能够迅速、及时地知悉该行政主体的详细信息,便于行政监察机关做出判断,在其过程中强调的是事前;第二,预警纠错程序,在做出提前监控的基础上,电子监察系统应当还要设置纠错程序,在行政许可中采用的“黄牌”、“红牌”警告可继续采用,其预警只是起到一个警示的作用,监察机关要完成督促整改和调查处理,所以如何纠错,即如何正确的指引行政主体完成行政行为才是重中之重,在纠错程序中,设置指引行为,行政主体应当依照其指引行为完成在职责范围的行政行为,在这个环节其主要针对的是行政不作为的事前规制.

注释:

胡建淼主编.行政行为基本范畴研究.浙江大学出版社.2005年版.第136页.

[德]彼得巴杜拉.在自由法治国与社会法治中的行政法;陈新民.公法学札记.中国政法大学出版社.2001年版.第93页.

行政不作为这一概念仅出现在德国法律法规及行政法学论著中,法国称为“消极违法”,英国称为“拒绝(明示或暗示)或迟延答复”行为,美国称为“不合法拒绝或不合理迟延”行为.[日]盐野宏著.杨建顺译.行政法.法律出版社.1999年版.第409页;胡建淼主编.行政行为基本范畴研究.浙江大学出版社.2005年版.第146页.

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行政不作为是行政机关对相对人的申请拖延履行法定职责或不予答复的行为;吴偕林.关于不作为行政行为与不作为行政案件范围的思考.行政法学研究.1995(1).第52页.行政不作为是指行政主体对一定行政行为的抑制即拒绝作出一定的行为,载自皮纯协、胡建淼主编:《中外行政诉讼法词典》,东方出版社1989年版,第172页.行政不作为即行政主体违反其所负有某种作为的义务,并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为.刘铁红,张德学,刘萍.遏制行政不作为违法的途径.行政论坛.2001年.第48-49页.

周佑勇.行政不作为的理论界定.江苏社会科学.1999(2).第48页.

周佑勇,尚海龙.论行政立法不作为违法――基于法律文本的解析.现代法学.2011(5).第45页.

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黄健柏,李奇.我国行政监督机制的生态解读与思考.行政与法.2005(1).第88页.

薛刚凌.论行政组织法的几个问题;刘萃,马怀德,杨惠基主编.中国行政法学新理念.中国方正出版社.1997年版.第90页.

马怀德主编.行政程序立法研究――<行政程序法>草案建议稿及理由说明书.法律出版社.2005年版.第1页.

行政程序法典化已呈现为一种国际趋势.当然,不同地区的行政程序法典的模式不尽相同,有的制定统一的行政程序法典,如以美国为代表,于1946年制定的《联邦行政程序法》,德国于1976年、日本于1993年制定并颁布了统一的行政程序法.

欧内斯特盖尔霍恩.行政法和行政程序概要.中国社会科学出版社.1996年版.第188页.

王岩.论行政立法不作为及其控制机制.沈阳干部学刊.2010(3).第46页.

深圳市采取的行政电子监察系统是一套为其行政许可事务业务量身打造的电子监察系统,该系统通过一套专门开发的软件核心系统,与深圳市31个行政许可部门的业务系统进行连接.在行政许可实施部门在业务时,在电脑上录入行政许可事项在受理、承办、审核、批准、办结五个环节中的各项详细信息;电子监察系统将自动通过联网采集以上信息,并依据预先设置的每一行政许可事项的内容、法律依据、条件、程序、收费、时限等14个规范化要素,实施实时、同步、全面的监控,对违规、超时行为发出预警或红、黄牌警告,及时督促行政主体完成行政行为.