网站原创【摘 要】房地产是关系到国计民生的重要问题,法律手段调控作为房地产调控的后起之秀,对调控我国房价具有一定的作用,但其在多方面仍存在弊病.本文分别从房地产税收、金融和土地三方面法律调控措施存在的主要问题分析出发,探讨在现行房地产市场格局下的法律调控对策及建议,并指出了完善房地产法律调控的意义.
【关 键 词】房地产金融法律调控
近年来,随着我国房地产调控工作的不断深入,我国已经打破了早期主要依靠行政手段来调控房价的局面,从法律层面来引导和规范房地产的方式也越来越被学界推崇.房地产法律调控以其强制性、规范性、稳定性等独特优势,在调控之初取得了一定的成效.然而,由于我国学者对于房地产法律调控的研究起步较晚,在运用法律调控的过程中,尽管国家出台了许多与房地产调控相关的法律法规,在一定程度上也对房地产调控起到了相应的规范、指导作用,但仍然存在尚欠完善和成熟的地方.
一、我国房地产法律调控存在的问题
(一)房地产税收法律调控存在的问题
1、房地产税收立法欠缺合法性
根据我国《立法法》第8条规定,对非国有财产的征收属于法律规制的内容,而全国人民代表大会及其常务委员会才有权制定法律.虽然《立法法》同时规定,全国人民代表大会及其常务委员会可以授权国务院根据实际需要先制定行政法规,但国务院不得将该权利转授其他机关.从房地产调控增加和变更的条文内容看,无论是个人所得税的征收与免除,还是二手房交易者营业税的征收,都属于国家对公民个人财产的处置,应由法律来规制[1].国家税务部门（甚至是地方税务部门）调整个人所得税征收,将公民转让房产视为营业行为,从而征收营业税,已经超出其职责范围,违反了税收法定原则.
2、房地产税收在各环节税赋比例不合理
房地产税收的征税环节主要包括：开发、流转和保有环节.目前,房地产税收主要集中在开发和流转环节,而在保有环节的税赋较小.加之,我国现有的税种,如营业税、耕地占用税、契税、土地增值税等,大体都是针对房地产的开发和流转环节,而与房地产保有环节相关的只有城镇土地使用税和房产税.显而易见,在前两个环节,房地产税收涉及的税种较多且税赋也较重,而对保有环节的税赋却比较轻,如此下去,易于引发一些房地产投机者和房地产开发商利用资金尽可能多的囤地、囤房,通过保有房地产来提升房地产.
3、房地产税收税种繁多,税种重叠现象严重
我国现行的十多个房地产税种都在不同程度上与房地产行业相关联.房地产现行税种种类之所以繁多,究其原因是多方面的,比如税种在制度设计上缺乏系统性思考,从而造成在某些环节出现税种的交叉重叠,进而导致重复征税[2].举个例子说明,在房产的流转过程中,首先要以房地产的销售收入作为计税依据来征收营业税；其次还要以转让房地产取得的增值额作为计税依据来征收土地增值税,这就造成了重复征税,势必加大了房地产开发成本,最后转嫁到消费者身上.所以,房地产税种的繁多,多层次、多环节的征税是造成房价屡攀高峰的一个重要原因.
(二)房地产金融法律调控存在的主要问题
1、金融调控规范效力层次较低,法律责任规定不明晰
我国的房地产金融调控法律规范大多以“若干意见”或者“通知”等形式表现出来,效力层层级显然较低.另外,现有的法律规范对商业银行一旦违背应承担如何的法律责任方面存在漏洞,现行制度的执行缺乏相应事后监督和责任惩罚,严重影响法律法规的权威性和严肃性,致使我国的宏观调控预期效果收效甚微.
2、房地产金融信贷融资渠道单一,良性房地产金融体系尚未完全建立
纵观世界各国,房地产市场发展比较成熟的发达资本主义国家,主要是通过债券、信托、基金等方式来筹集资金,如美国采用由房地产专业人才组建房地产产业基金来筹集资金[3].相比之下,我国房地产行业的融资渠道主要是银行信贷,这也是为什么银行利率的降低和存款准备金率的下降对房价有巨大推动力的原因.银行信贷资金几乎贯穿于房地产市场的各个环节,所以我国房地产宏观调控几乎成了金融调控.巨额的房地产开发资金如果难以筹措到位,有可能会造成房产开发商寻求通过信贷资金以外的资金来渡过难关,比如向海外金融机构融资的现象,这毋庸置疑会进一步加大房地产开发商的成本,进而促使房地产的上涨.
3、金融机构违规放贷现象严重,金融制度缺乏公正性
根据上文可知,商业银行是我国房地产业的主要融资机构.但我国商业银行由于经过了股份制改造,追求利润最大化已然成为它们的经营目标.在高额利润的驱使下,商业银行对某些房地产开发商是否具备申请贷款的资格审查并不十分严格,导致违规放贷现象严重,间接为抬高房地产起到了推波助澜的作用[4].另一方面,由于银行业的信息不对称性,造成某些投机分子通过违规途径得到银行贷款进而囤房,这样也间接地造成了高房价,这也可以用来解释为什么我国有很多中低层人民写不起房,而有些人拥有好几套房.
(三)房地产土地法律调控存在的主要问题
1、地方政府行为缺乏相应的制约,与开发商互相勾结
多年来,地方政府作为唯一的土地供应者,长期根据自己的需要肆无忌惮地出售土地,获取利润,形成了所谓的“土地财政”.当土地低迷时,政府就尽量少出让土地；而土地高时,地方政府就多推地,以期获得巨大财政收入.正是由于地方政府根据自己利益的最大化来掌握土地出让的具体事宜,国家每年的计划用地都几乎很难得到完成.
毋庸置疑,开发商囤地是导致房价居高不下的重要原因之一.从理论上分析,国家有法律规定、政府有大量的政策,房地产开发商应该不能囤地牟利了.但现实却是开发商囤地的行为越来越严重,其主要原因是地方政府并未严格执行土地管理相关法律和政策[5].比如,法律规定土地两年内没有开发的,政府可以收回土地,但两年如何计算,法律仅规定以开发商和政府签订的合同为准.这时候权利寻租就出现了,许多政府为了吸引有实力的开发商到本地投资,有意在合同中不规定具体的开发时间,这就为开发商提供了囤地的条件.2、现行土地出让方式不合理,造成政府功能异化
现行土地出让金采取一次性收取的方式,地方政府现在收取的土地出让金,就住宅用地而言,是未来70年的使用费,也就是说,政府在出让土地之后70年内没有任何收益,哪怕土地升值几倍、几十倍都与政府无关.这就造成政府对土地出让后的怎么写作缺乏积极性,政府最应该履行的为民怎么写作的义务缺失.为保证政府开支,政府只能进一步卖地,促成政府功能异化.
二、完善我国房地产法律调控的对策
完善房地产税收法律调控的对策1、规范房地产税收立法,保证其合法性
税收无论以何种名目出现,其本质都是对他人财产的剥夺,这是无法改变的.税收目的和征税理由可以各不相同,但不能替代征税所必须的程序正义.程序正义要求决定开征新税的主体必须是有权主体,即必须是有权决定征税的机构才能发布征收新税的法律法规.在我国,决定征收新税的权利由国家立法机构掌握,必要时,可以授权国务院制定税收征收的行政法规,但国务院不能再转授权.所以,国家立法机构必须牢牢掌握制定税收法律的权利,按照相关法律规定转授权,并出台相应的法律法规或司法解释规范国务院的转授权行为,确保税收法律的合法性.
2、在保有环节开征物业税,打击投机行为
在我国以往的税收调控中,我国主要针对房地产开发、流通环节进行征税,其收效并不理想.从理论上分析,对房地产开发环节增加税收会增加房地产开发的建设成本,进而导致房地产的提高；与之相反,对房地产开发环节减税,则会使房地产下降.而对房地产保有环节的税收而言,其调控效果与开发环节恰恰相反[6].在西方发达国家的房地产调控实践中,正是对保有环节课征重税,如法国的购房者不仅要缴纳一定的地皮税,还要缴纳诸如房产税、空房税等税种.所以,笔者认为有必要借鉴西方国家的成功经验,加大对房地产保有环节课税力度,比如考虑在保有环节开征物业税,增加保有者的持有成本,从而抑制房地产投机行为,达到调控房地产的目的.
但是关于是否可以开征物业税这一做法学界存在很多不同的观点,其中具有代表性的“开征物业税会损害刚需房地产持有者利益”的观点,笔者认为可以效仿美国的做法,美国联邦政府对居民的第一套住房实行免税政策,而对于第二套住房则根据实际情况实施不同程度的征税,对第三、第四甚至更多套住房则采取累进税率.这种按照房地产市场的实际情况制定的符合不同公民需求的法律制度,不仅能解决住房刚性需求者的消费需求,而且能够达到减少房地产投机,达到降低房产的效果.
3、合并房地产税收种类,简化税制
税收有两大重要原则,即税收公平原则和税收效率原则.从税收的基本原则出发,我国房地产税制要力求实现公平与效益的统一,充分发挥房地产税收的功能,保证整个房地产市场健康有序运行[7].如前文所论,现行房地产市场在各个环节,要承担的税收种类纷繁复杂,有十余种之多,远超过实际征收的需要.有些地方政府还存在重复征税的现象,这势必会加大房地产的建设成本.房地产的建设成本增长之后,必然会转嫁给消费者,导致房地产上涨.要降低房地产的开发建设成本,减少房地产的相关税种是有效的途径[8].笔者建议,可以适当合并房地产税种,目前国际上通用的做法是将我国现行的房产税、城市房地产税、土地增值税等税种合并,转化为房地产保有环节统一征收的房产税（物业税）,然后再对刚需住房、改善型住房和投资性住房的征收条件和税率进行区分.
完善房地产金融法律制度的建议1、完善相关金融法规,强化违反相关金融法律法规的责任
根据上文论述,我国房地产金融调控的文件多以“通知”、“意见”等形式出现,效力等级较低,且往往缺乏可操作性.对此,笔者认为,国家有权机关应尽快出台高效力等级的规范性文件,改变以政策替代法律的现象,维护金融法律制度的权威性和不可违背性.此外,根据我国国情,吸收、借鉴国外的做法,颁布、制定一系列有关金融机构组织方面的法律法规,这样不仅有助于为我国发展房地产金融业务提供的坚实基础,也可以促进房地产业的健康发展.
另一方面,一些股份制商业银行,受利益驱使在竞争时变通实行央行制度（政策）的行为屡见不鲜,关于这些行为,我国法律又缺乏相关的惩治措施,就容易导致政府的宏观调控失效,房价调控效果不理想.所以,对商业银行违反金融法规的责任进行强化,并坚决查处其违规、违法行为,有助于减少投机者的投机机会,为维持房价稳定提供坚实保障.
2、建立多元化的房地产融资渠道,加强房地产金融监管
要建立多元化的房地产融资渠道,就要打破我国房地产现行的依靠银行信贷的单一模式.单纯依靠银行信贷,不仅加大了银行的贷款风险,也不利于防范金融风险.美国的次贷危机就深刻暴露了在房地产市场中存在的金融风险问题.建立多元化的融资渠道,比如发展房地产资产证券化和房地产信托市场,不仅可以使房地产的资金来源社会化和多维度化,还可以提高房地产资金的使用效率、优化房地产资源配置.当然,在开发多渠道融资的同时,还应当注重金融监管.现行我国房地产金融市场,由于金融监管缺位而导致金融机构违规放贷现象层出不穷.
3、严格金融机构贷款审批手续,控制贷款数量及幅度
金融机构发放有关房地产领域方面的信贷时必须执行严格的审批手续.首先,房地产开发商要先垫支土地使用费,取得相关的凭证后再向金融机构提出贷款申请,金融机构审查无误后,即可向其发放贷款[9].由此以来,就可以避免房地产商在先取得巨额贷款后再用于购写大量土地用作储备的现象.其次,笔者建议,可以采用由银行和房地产开发商签定贷款发放协议的方式,对贷款的发放采取分批而非一次性的形式,约定只有开发商完成上一阶段的工程后才能取得下一阶段的贷款.分批发放的做法相较于以往的一次性发放,不论是从降低金融风险,还是从控制贷款金额的投放去向、减少一定时间内贷款在房地产领域的发放量来讲都是有利无害的.（三）完善房地产土地法律制度的建议
1、严格执行土地管理,明确地方政府责任
认真研读我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》等涉及土地管理的法律法规,与国外的相关法律对比,我们可以发现,我国有世界上最严格的土地保护制度.再回过头来分析我国的土地保护现状,我们又会发现,我国的土地破坏程度远超过想象.原因并不复杂,主要是由于土地法律法规没有得到有效的执行,土地违法行为没有得到严厉的惩处,纸上的法律没有变成现实中的法律.
2、改变垄断性的土地供应结构,改革现行土地出让方式
地方政府作为现行房地产用地的唯一掌权人,成为推高地价的重要推手.但在我国目前的政治、经济体制下,要改变政府为国有土地所有权主体这一现状似乎不大可能.但我国有大量的集体建设用地,这些土地如何合理地进入流通,与国有土地形成竞争,这可能是近期可以考虑的一条途径[10].另外,针对现行土地出让金一次性支付所衍生出的问题.改变这种局面的方法是,取消土地出让金形式,将土地出让金与土地价值挂钩,如前文所述,可以开征物业税,房地产增值,相应的物业税增加；反之,物业税减少.
三、完善房地产法律调控的意义
一方面,它是完善我国房地产法律调控体系的必然要求.多年来,我国先后颁布、实施了《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《房产税暂行条例》等一系列法律法规,从不同的层面为房地产土地供应、税收征管、金融资金扶持以及住房保障等方面提供了基本的法律依据和保障.但是,从我国的房地产调控历程来看,多以“通知”、“意见”等行政调控手段为主,忽视了法律手段在房地产调控方面特有的强制性、规范性、稳定性等特点,造成我国的房价调控收效甚微.因此,在我国市场经济高度发展的今天,强调法律调控在房地产领域的重要作用,指出现行房地产法律调控的弊端并完善其法律调控体系具有重大意义.
另一方面,它是维护我国社会和谐稳定的重要保障.贫富差距悬殊是当前我国社会生活中的重大问题,其在房地产领域的表现就是这头中低收入层百姓的刚性住房需求难以被满足,那头“房姐”、“房哥”现象也不在少数.照此情形发展下去,只会造成人民内部矛盾加剧,影响社会的和谐稳定.所以,当前有权机关的主要职责就是加强和完善房地产的法律调控,通过提供廉租房和福利房等手段满足中低收入层百姓的住房需求,维护公民的住宅权利,实现他们“居者有其屋”的愿望,促进我国社会的和谐稳定.