行政自由裁量权的司法规制

摘 要：对行政自由裁量的合理性进行司法审查早在16世纪就已开始,到20世纪初发展为相当成熟的程度,而在中国现行的司法审查制度中,对行政自由裁量的合理性审查还处于起步阶段,对这一问题的研究尚不充分,很有必要对此做进一步的探讨.

关 键 词：行政自由裁量权；司法规制；合理性审查原则

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）06-0304-02

行政自由裁量权是实现行政个体正义的必须条件,然而,其是一柄双刃剑,既具有促进社会福祉的功能,也有被滥用和侵害行政相对方权益的可能.孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验.有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”[1].因此,如何将行政自由裁量权限定在合理范围,以实现裁量与正义的统一就成为了现代行政法的一个重要议题.近现代各国普遍设立司法审查制度来对行政自由裁量权的行使进行制约,而司法审查过程中所遵循的合理性原则成为世界各国在规制行政裁量权时所讨论的焦点问题.

一、合理性审查原则在中国的现状

《行政诉讼法》第54条规定：“人民法院经过审理,根据不同情况,分别作出以下判决：等（2）具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为：1）主要证据不足的；2）适用法律、法规错误的；3）违反法定程序的；4）超越职权的；5）滥用职权的等（4）行政处罚显失公正的,可以判决变更.”

从上述法律条文可以看出,中国对行政机关在自由裁量权范围内做出的具体行政行为的合理性审查的范围仅局限于滥用职权和行政处罚显失公正两种情形,但遗憾的是法律对滥用职权和行政处罚显失公正的具体表现形式并未做任何界定,致使司法实践中对行政自由裁量权的司法审查还存在诸多困难,许多行政自由裁量权滥用的行为也游离于司法监督之外.因此,虽然《行政诉讼法》并没有完全排除对具体行政行为的合理性审查权,但由于缺乏相应的具体规定而导致操作性不强,中国法院在原则上不审查具体行政行为的合理性,目前合理性原则还未成为中国行政诉讼法的法定原则.

二、合理性审查原则的必要性

(一)理论上的必要性

合法性原则与合理性原则是行政法领域两大支柱性原则,然而中国的现状是,法院仅审查行政行为的合法性,原则上不审查行政行为的合理性（除了行政处罚显失公正和滥用职权）.这样一来,当违背了合理性要求的时候,却不能够在诉讼上追究行政机关的法律责任,那么作为行政法领域一大支柱性原则的合理性原则与其说是法律上的,倒不如说更像是道德上的要求.再者,合法性控制对行政自由裁量权的行使显然是软弱无力的,因为行政自由裁量权并不超越法律规定的范围和幅度,自由裁量权在运用中总是披着一层合法的外衣,大量腐败现象滋生于合法但绝不合理的空隙中,在这种情况下,必须有一种新的控权理论或法律原则防止行政自由裁量权的行使给行政相对人的合法权益造成不适当的损失,这就是司法审查中的合理性原则.

(二)国外实践经验的借鉴

在英国,早在16世纪就出现了涉及行政合理性审查的重要判决.至20世纪初,合理性原则已发展到相当成熟的地步.英国著名行政法学者韦德教授认为：“合理性原则已成为近年赋予行政法生命最积极和最著名的理论之一.今天,该原则几乎出现在每星期所发布的判例中,在大量案件中该原则得到了成功的运用.它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相同.”[2]

英国的合理性原则在世界范围内产生了广泛影响,很多国家在行政裁量的司法审查方面都引入了合理性原则或者类似的观念.有些国家的法院或许较少提及合理性原则之名,而用比例原则、平等原则等概念,但这些原则与英国合理性原则的内容基本上是相通的.从比较法的角度看,可以认为合理性原则是各国法院审查行政裁量的核心标准[3].

三、合理性审查原则的具体标准

一般来说,原则更抽象,而标准则相对具体一些.在确立合理性原则的基础上,需要我们确定合理性审查的具体标准.著名学者孙笑侠在其《法律对行政的控制》一书中作了一般性的概括,即有以下情形时可以高度怀疑其“合理性”：（1）当发现行政主体或行为人在行为当时,明显存在恶意、不诚实的情况时,可以高度怀疑.比如存在报复性处罚时,就可以认定为“不合理”.（2）当发现行政主体或行政行为人在行为当时,明显故意或非故意（因认识的原因）严重曲解法律或其他依据时,可以高度怀疑.（3）当发现行政主体或行政行为人在行为当时,明显应当考虑的因素没有被考虑,可以高度怀疑.（4）当发现行政主体或行政行为人在行为当时,显属不应当考虑的因素却被考虑了,可以高度怀疑.（5）当发现行政行为如果与多数有理性的人的观点严重相违背,可以高度怀疑.这就英国法官格林（Greene）所谓“如此荒谬以致任何有一般理智的人都不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准”.（6）当发现行政方法上（手段、措施、种类）强人所难,要求苛刻,明显使相对人利益受不必要侵害,或者增加相对人不必要的负担,可以高度怀疑.（7）当发现同一行政主体对同类事件实施处理却变化无常,违反同一性和平等性的,可以高度怀疑.如果属于“高度怀疑”的行政行为,基本可认定为“滥用职权”,法院应当给予非同寻常的重视.

四、法院在适用合理性审查原则过程中的取舍

从价值判断的角度讲,合理性原则追求的是一种至善的境界,而且法律也提倡行政机关在行使自由裁量权时将合理性原则发挥到极致,但若法院严格地以合理性原则的要求去审查裁量行为,任何裁量行为只要稍有瑕疵,就予以撤销,这肯定是不现实的,因为：一是行政效能将受到过分的制约,监督过分就有副作用；二是司法权可能过深地进入了行政领域,有代替行政权的嫌疑.基于这两点考虑,司法审查运用合理性原则必须坚持必要的尺度,即只要裁量行为没有明显的不合理,就不认为它违法.也就是说,行政机关执法应当追求百分之百的合理性,但法院审查行政裁量行为时不能以百分之百的合理性来要求行政机关,他们只要基本合理,就可以通过法院的审查.从各国的司法实践来看,对裁量行为司法审查也都定位在基本合理的水平上.基本合理的意思就是明显的不合理才被认为是违法.在此原则下,一般的合理性问题法院不做处理,而只有明显的不合理时才确认它违法.（二）学会克制,适时回避

比如,在一些专业性较强的行政领域或政策问题的裁量上,法院可采取回避其实质合理性问题.这是出于法院对行政机关专业知识和技能的尊重,对行政惯例和政策目标的理解和宽容.这种做法可以使法院免受“以司法权僭越行政权”的指责,也避开了“司法判断何以代替行政判断”之类对其正当性的质疑.

又如,面对标准模糊的或利弊得失不确定的裁量行为,此时,若没有压倒性共识或社会中既存的常理、惯例可供参照,法院应该有克制的美德,把疑难问题和错误责任留给行政机关来解决,而不是选择贸然干涉,这样就避免了把自己置于合法性争议的风口浪尖.这种做法体现了法院对各种潜在价值冲突的审慎.

五、合理性原则将受比例原则的冲击?

有人提出,比例原则较之合理性原则所不具有的客观性、可操作性标准,是控制自由裁量权被滥用的最有效的、不可忽视的利器之一[4].笔者认为不然.

首先,应当指出,比例原则在适用中有其固有缺陷,极其典型的如狭义的比例原则中如何给价值之高低排序.其次,我们或许可以从英国对比例原则的态度中找到答案.从英国实践中审慎对待比例原则的态度里或许可以看出一二,即英国即使引入比例原则,也只是丰富合理性的内涵,不会彻底放弃原来的合理性审查标准.当然还有学者认为,比例原则对行政行为全面审查的积极态势“将会危及整个英国行政法的理论基础”及“引起制度和观念问题”[5].不管怎样,纵使比例原则将成为有希望的未来,但在目前来看,英国法院没有完全放弃合理性标准的迹象.再次,从德国的经验来看,比例原则也只是有效控制滥用裁量权的诸多司法审查标准之一,其他的标准还有如不适当目的、不相关考虑、平等对待等,而后面的这些标准又多是合理性原则的内容.

因此,我们可以得出结论：作为审查标准,两者可以共栖、相得益彰,二者之间可以呈一定程度的并存关系.比例原则偏重于考察目的与手段的关系,而合理性原则主要考察行政裁量决定过程中有无存在不相关考虑、不适宜的目的、其在结果中是否极其不合理.两者之间不是完全的重叠、包容,而更多的是交叉.

六、结语

当行政自由裁量行为的合理性审查成为各国尤为关注的问题之时,中国行政诉讼制度仍以行政行为合法性审查为原则,以行政合理性审查为例外,明显跟不上世界和历史潮流.因此,笔者认为,司法机关应切实启动行政裁量权的合理性审查,并在实践中不断总结和丰富有关合理性审查原则的各项具体标准,从而增强该原则的可操作性,削弱其主观性,使司法审查结果更能令人信服.同时,中国可以通过引进比例原则来丰富合理性审查原则,使两者共同作用于行政裁量权的司法规制中,相得益彰,互补缺陷不足,从而发挥整体功效以达到最佳效果.