国外农村金融法律制度的借鉴和

改革开放以来,我国积极稳妥地推进农村法治建设,在农村金融法律制度、执法和司法环境建设方面取得了显著进步,但仍然表现出层级过低、缺乏分类指导、立法局部缺失、金融怎么写作和金融债权实现缺乏法律保障等问题,广泛参考并合理借鉴国外金融法律制度的成熟经验和共性规律,对于完善我国农村金融法律制度,缓解农村信贷市场供求矛盾和信贷配给问题具有重要意义.

一、发达国家农村金融法律制度支农经验

1.美国的农村金融法律制度支农经验

美国是世界上最发达的农业和农村品出口大国,早在20世纪上半叶就实现了农业机械现代化,农业比较效益高,抗风险能力强.1933年,美国农业结束了长达10年的大萧条,国家制定并颁布了《农业调整法》,并逐渐形成了已农村金融法律制度为核心内容的农业法律体系.其中,农村金融法律制度具体包括两大部分内容,一是涵盖金融法律制度的农业基本法,二是专门的农村金融法律制度.

（1）农业基本法律制度

在1929年至1933年全球经济危机重创了美国农业,为结束农业萧条,解决农业生产中农场主沉重的债务负担等问题,国家开始考虑通过立法实现政府对农业的有效干预,国会在1933年通过了《农业调整法》,目的在于通过政府提供政策支持和补贴,提高农业生产效率,稳定和增加农村品收入.此后,作为农业基本法律的《农业调整法》几乎每个三、四年修订一次,先后通过了1935年、1938年《农业调整法》修正案,1848年、1949年、1954年《农业法》,1962年、1964年《农业法》,1973年《农业和消费者保护法》,1984年《农业计划调整法》,1985年《食品安全法》,1990年《食品农业资源保护和贸易法》,2002年《农场安全与农村投资法》、2007年《农场营养学和生物能源法》,逐渐形成了以《农业调整法》为基础,80多个农业法律配套的完整的农业基本法律制度体系.

农业基本法从信贷、能源、贸易、产品补贴、消费补贴、生态保护、农村发展等方面进行项目支出,对预算、商品计划和信贷总体支持力度进行调整和控制.具体到财政支农领域,包括固定部分农产品的贷款率以稳定,设定各项农业补贴的预算,对农民收入进行直接补贴和信贷优惠等财政支农措施,对于促进农业发展、稳定农民收入具有重要意义.

（2）农村金融法律制度

美国专门的农村金融法律制度包括增加农业投入和农业信贷方面的法律制度,如《农业贷款法》、《农场贷款法》、《农作物贷款法》、《农场抵押贷款法》等法律制度,依据这些法律,美国已经形成了由农村合作金融体系、政策性金融体系和农业保险体系共同构成的,以市场为导向、以私营金融机构为基础、合作农业信贷体系为主导的多元化复合农村金融体系.其构成格局为以商业银行和保险公司等商业性金融机构为基础,以联邦中期信用银行体系、合作银行系统、联邦土地银行系统组成的合作性农村金融为主体,以农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局、小企业管理局为补充的健全庞大的农业信贷系统.

①美国农村金融中的商业性金融

美国农村商业化私营金融机构主要包括商业银行和人寿保险公司.其中,近90%的商业银行经营农贷业务,包括短期、中期和长期贷款,尤其是设在小城镇一级的商业银行,农业贷款约占其贷款总额的50%以上,在短期融资方面,商业银行在农村地区市场上保持着传统优势.而人寿保险公司则是美国最大的非存款金融机构,为农村的发展提供长期贷款.经销商提供的农村信贷属于商业信用,主要有赊销和预付两大类.由于为农村经济主体怎么写作的金融机构较多,商业银行有比较完善的金融组织制度和较强的市场竞争力,在农村信贷中一直处于重要的地位.

②美国农村金融中的合作性金融

美国农村合作金融信贷系统是1916年《联邦农业贷款法案》等一系列农贷法律的产物.目前,美国的农村合作金融机构主要由联邦土地银行、中期信用银行、合作社银行三大系统构成.该系统由联邦政府主导,在全美共设立了12个农业信贷区,每个农业信贷区分别设立一个联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作社银行,为农业生产和农村品销售提供信贷资金支持,以及融资改善农民工作条件和增加农民收入.这些信贷机构统一由美国农村信用管理局（FarmCreditAdinistration）监管.

③美国农村金融中的政策性金融

美国政策性农村金融体系是由美国联邦政府根据《农业信贷法》为基础创建的,专门为农业生产和农村生产有关的活动提供信贷资金和怎么写作,资金主要用于商业银行和其他金融机构不愿提供的贷款,资金主要来源于政府提供的资本金、预算拨款、借款.该体系由农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局组成.

2.日本的农村金融法律制度支农经验

日本和中国在农业发展的基础条件上有诸如小农经济发展基础、地少人多、弱势产业特质等许多类似之处.二战后,日本高度重视农业发展,国家通过《农林金库法》（1943）、《农业协同组织法》（1947）、《农业信用保证保险法》（1961）、《政策金融公库法》（2008）等一系列法律、规章构建和完善了农村金融怎么写作体系,使农村金融机构的建立与运作都有相应的法律依据（金融机构建立的基准法律见发表）,政府有效发挥农村金融市场有益补充的作用,不干涉农村金融机构正常业务经营,农村金融市场运作井然有序,对我国金融金融组织法律制度具有积极的借鉴意义.

（1）农村合作金融法律制度

为了革新以自耕农为主体的农业生产,保护农地改革成果,1947年,日本政府颁布了《农业协同组合法》,设立了农业协同组合（以下简称农协）,农协作为为农村社员怎么写作的不以盈利为目的的合作组织,其金融部门专门为社员提供存款、贷款等金融怎么写作,构成了农村合作金融体系的基础,农协及其基层组织囊括了信贷、保险等各种业务且形成了互补结构,发挥了乘数效应.农村合作金融体系是农协的一个子系统,同时又是独立的金融部门,基本包括三个层次,即基层农协金融组织、道府县信用联合会、的农林金库和全国信联协会,金融组织无行政隶属关系且独立运行,上级机构通过经济手段指导下级机构开展业务.基层农协金融组织是日本合作金融体系的基层组织,由农户和社团入股登记设立,直接开展金融业务,在日本全国范围内约有1100多家.基层农协设立理事会作为会员代表会员行使权力,会员享有经营管理决策权、分红权、退股权等权力.农协能够发挥作用的重要原因在于其囊括了扶农支农的各种业务,兼营金融、销售、收购、指导等各种事业,发挥了相互支撑和促进的作用,如信贷业务受到保险、购销业务的支持,此外农协面向社员,组织和守信意识都得以提高,客观上降低了贷款的风险和信息成本.

信用联合会是设置在日本全国各都、道、府、县的合作信用联合组织,是基层农协金融组织的上级机构.由本级基层农协金融机构入股组成,设有经营管理委员会和理事会,负责信用联合会日常管理工作,怎么写作对象为农协金融组织,负责资金结算、调剂和投资某些农村事业的基金,其资金来源主要为基层农协金融组织的上存资金,并将结余存款存入农林金库.

农林金库作为日本农村合作金融系统的最高机构,起着总行的作用.农林金库的成员包括日本农业合作公库、日本渔业合作公库和日本林业合作公库3个组织,拥有34个国内和3个海外分支机构及2730名员工.农林金库的经营管理委员会以组织代表（信联会长）为主,负责银行业有关重要业务,理事会以原有人员为主,负责日常业务和决定资金运用.同时在法律上明确规定农林金库对信用联合会和基层农协具有指导权,但并不具有强制力,各基层农协和联合会作为独立的法人组织具有独立权力.

（2）农村政策性金融法律制度

2008年根据《政策金融公库法》设立的日本政策金融公库是日本的政策性金融机构,该机构怎么写作于其他金融机构不愿或不能承担的农业信贷领域,发挥着农村金融最后贷款人的角色.政策金融公库资金主要来源于资本金和借款,贷款领域涵盖农村基础设施建设、林渔业生产设施建设、土壤改良、自然灾害救济贷款等投资规模大、生产周期长的农业领域.贷款基本特征是长期、低息,平均期限长达19年,最长的林业和土壤改良贷款期限为55年,同时为农村金融机构提供再贷款,也为不能从合作和商业金融获得贷款的农户和农村企业、组织提供贷款,对日本农业发展发挥了重要作用.

日本农村金融发展的最大特点是得到了政府的大力扶持.日本政府对农贷利息实行补贴制度,通过“政策贷款、损失补贴、债务担保、信用保证”的优惠措施鼓励银行业金融机构信贷支持农业生产和农村基础设施建设活动,同时建立了农业信用保险和临时制度,确保银行业金融机构信用清偿或不能清偿时及时取得补偿.

二、发展中国家农村金融法律制度支农经验

1.印度的农村金融法律制度支农经验

印度作为一个农业大国,耕地面积达到27.51亿亩（中国约18亿亩）紧次于美国,农业人口占全国总人口的70%左右,是世界第二大水果和蔬菜生产国,农业在国民经济中具有举足轻重的作用.在印度独立初期,主要精力集中在工业化发展,而忽视了农业的基础作用,与我国较为类似.20世界80年代以来,印度推行发展现代农业的新战略,与之相适应的农村金融体系同时获得快速发展.目前,印度农村金融体系主要由政策性金融机构、农村合作金融机构、国有商业银行和私人放款者组成,具有多层次性特点,各金融机构之间分工明确、相互合作,且普遍在广大农村地区建立了网点网络.

印度农村金融法律制度最显著的特点是通过立法手段提高银行网点在农村地区的分布密度和贷款额度.为确保农村不存在金融怎么写作空白农村地区,印度通过制定颁布《银行国有化法案》、《地区农村银行法案》、《印度储备银行法案》、《国家农业农村发展银行法案》等法律规范,对在农村地区设立金融网点的数量和密度提出一系列要求.如《银行国有化法案》明确规定,商业银行必须在农村地区设立一定数量的分支机构,将其放款的一定比例用于支持农业和农村发展.《地区农村银行法案》规定地区农村银行营业机构要设立在农村信贷怎么写作薄弱的地区.印度储备银行同时规定了“优先发展行业贷款”制度,要求商业银行必须将全部贷款的40%投向包括农业、中小企业、出口等国家优先发展行业,其中贷款的18%必须投向农业及农业相关产业.如果达不到规定比例,差额部分的资金以低于市场利率的资金存放到国家农业农村发展银行,由国家农业农村发展银行对地区农村银行和邦农村合作银行进行再融资.同时印度赋予农业与农村发展银行与农业金融相关的监管的职能,能更好的发挥政策性银行的作用.

2.孟加拉的农村金融法律制度支农经验

孟加拉国地处恒河下游,境内多为冲积平原,非常适合农业耕作,是多种热带植物的天然种植园,农业人口占人口总数的64%.但另一方面来看,由于孟加拉人口急剧增加、耕地面积大量缩减,导致农业生产受到严重影响,全国粮食已难以维持自给,全国近一半的人口生活在贫困线一下.

孟加拉国农村金融体系既包括商业银行和农村金融合作社等正规金融,又包括私人房贷和地下金融相似度检测等非正规金融.其中,最为著名的要数自20世纪90年怎么发表展起来的乡村银行小额信贷项目,后由政府通过《特别格莱珉银行法令》的形式转变成为真正的金融机构的孟加拉乡村银行（GrameenBank）,对于消除农村贫困,推动农村经济快速发展具有重要作用,值得发展中国家借鉴,在此予以重点介绍：

（1）孟加拉乡村银行的发展历史

孟加拉乡村银行成立于1976年,由获得诺贝尔奖获得者尤努斯博士创立,以帮助贫困农民脱贫为主要目标,为贫困农村家庭提供短期贷款,开始仅为向贫困农户提供无抵押贷款的实验项目,实验成功后该项目正式发展成为独立的银行—孟加拉乡村银行,经过三十余年的发展,截至2009年末,孟加拉乡村银行在全国拥有2562家分支机构,300413名员工,业务覆盖全国99%以上的乡村,贷款规模达到88.9亿美元商业银行.（2）信贷支农的成功经验和《特别格莱珉银行法令》

①独特的信贷怎么写作对象.孟加拉乡村银行信贷怎么写作对象主要面向农村地区贫困农户,尤其强调以妇女为贷款对象.按照规定,借款人必须加入信贷小组才能贷款,一般由5人按照“自愿结合、互帮互助”的原则组成一个小组,小组成员相互监督,共同决定小组成员获得贷款的资格和使用方式,并根据各组的信贷记录决定今后的信贷额度,小组同时对偿还贷款承担连带责任.此外,乡村银行对参加小组的成员有最高财产限制,要求组员将相当于贷款金额5%的资金作为小组基金存入由乡村银行银行管理的应急基金以备贷款风险.在信贷小组的基础上,5至10个小组成立一个贷款中心,每周定期召开会议,讨论和交流贷款使用和授信管理,严密的组织和制度保障,“中心+小组+银行”的模式使各借款人之间相互支持、相互监督,提高了贷款的使用和偿还率.

②灵活高效的经营策略.孟加拉乡村银行的存款利率较高,一般为年利率8.5%,最高达12%,使其具有稳定的利息收入来源.贷款利率也非常灵活,可以高达20%,也可以为零,乡村银行实行4种利率制度：农业创收的小组贷款利率一般为20%,住房贷款利率为8%,学生贷款利率为5%,为极困难小组成员的贷款利率为零；根据农业生产周期,乡村银行采用50周的还款制度,并采取整贷分还的策略,即一年期的贷款分为50周还完,借款人从第三周开始还贷,每周归还本息的2%,虽然农户为此付出了较高的利息成本,但却也获得了较高的贷款机会；在贷款担保方面,乡村银行对小组贷款模式无需农户提供抵押担保,并将贷后监督交由信贷小组和中心解决,这种创新的风险控制措施即降低了交易成本,同时也解决了贫困农民缺乏抵押物的信贷瓶颈制约因素.

三、国外农村金融法律制度支农经验的借鉴和启示

纵观世界有代表性的发达国家和发展中国家的信贷支农经验,我们不难看出由于各国自然环境、经济社会环境不同,农村金融法律制度存在一定差异,但通过分析比较,我们至少可以得出国外农村金融法律建设的一些共性规律,为完善我国农村金融法制环境提供有益启示：

1.因地制宜依法建立分工协作的农村金融组织体系

农村金融组织体系是农村金融制度的基础和实现工具.上述无论是发达国家还是发展中国家,在运用金融手段促进本国农村经济发展过程中,都通过立法或先试点后立法的形式,逐步构建出适合本国国情的种类齐全、职责明确、功能互补、相互协调配合农村金融体系,包括政策金融、商业金融、合作金融组成的正规金融和民间金融,或在某一类型的金融组织上设置和表现上尤为突出.从分工上看,政策金融主要提供长期低息贷款、扶贫贷款,商业金融和合作金融提供中短期贷款,而民间金融则是在调剂农民资金余缺方面发挥着重要作用.从地位和功能上看,政策金融作为纠正农村金融市场偏差失灵的重要手段,发挥着导向和协调补充作用,合作金融在农村金融体系中发挥主导作用,商业金融是农村金融体系的重要组成部分.如引导得当,民间金融也能在农村金融市场上起到有益辅助和补充作用.

多年来的实践和经验证明,只有搭配合理的多元化复合金融组织体系,才能解决农业生产和农村地区经济主体信贷业务周期长、风险大、受自然及市场因素影响明显等问题,满足形式各样的农业信贷需求.结合我国目前的实际情况,尽管我国商业金融、合作金融和政策金融并存的农村金融体系早已建立,但是由于缺乏法律制度规范,相互彼此孤立、缺乏合作及有效竞争,使得我国的农村金融组织体系一直流于形式,没有形成统一的有机整体.而克服这一缺陷的关键是农村金融组织的建立要以满足农村金融需求为目的,构建需求导向的既有明确分工又有适度竞争的多元化金融组织体系.

2.善金融法律制度引导扶持农村金融发挥支农作用

市场经济是法治经济,农村金融市场的成长和发展需要法律保障.从上述国家农村金融法律制度建设和信贷支农经验可以看出,农业的弱质产业属性导致信贷支农的交易成本和资金使用成本都比较高,完全由市场引导信贷资金投入农村金融市场容易引起市场失灵,各国围绕农业和农村发展计划,通过农村金融法律制度的建立健全,作为农村经济发展提供融资支持的制度保障,以此降低农村金融市场的交易成本、维护交易安全、提高运行效率、实现信贷资金优化配置.同时,各国法律坚持政府干预适度和间接引导原则,过度干预只能阻碍农村金融市场的发展,造成农村金融机构对政府的长期依赖,最终导致农村金融机构的效率滑坡和信贷配给.因此,通过法律制度规范政府干预农村金融市场,既要注重发挥农村金融市场资源配置的基础性作用,又要着力加强政府的扶持和政策诱导力度,从组建政策性金融、建立存款保险制度、运用贴息和税收优惠政策、创造良好的法律和信用环境等方面弥补市场机制的不足.如各国农村金融体制构建早期一般采用直接投资、法律保护、政策优惠等措施,对农村金融体系建立发展和信贷资金投向农业生产经营具有显著的推动和促进作用.

我国农村金融法治环境存在法律制度供给滞后,执法司法环境不佳等诸多问题,最终导致农村金融机构的效率滑坡和信贷配给.为解决农村信贷供需矛盾和信贷配给问题,必须通过立法规范政府干预农村金融市场的行为,扶持正规金融和民间金融组织规范发展,提高金融支农效率,使农村金融组织的发展得到法律方面的支持和保障.

3.提供宽松的信贷条件和畅通的信贷支农渠道

各国通过法律法规为农村经济主体提供了多种宽松优惠的贷款条件.如美国的农产品抵押贷款产品使农场主可在农产品收获后的任何时间,持农产品向农产品信用公司申请抵押贷款,等以后农产品利好时,农场主可赎回抵押的农产品出售；印度的《地区农村银行法案》规定,地区农村银行经营目的就是为了满足农村地区到目前为止所忽视的那部分人的特殊需要；孟加拉国成功的小额信贷支农模式和担保模式对缓解由于农业农村特殊自然和社会环境产生的金融需求约束起到了至关重要的作用.国家通过立法的硬性约束或鼓励性措施,如要求一定比例的信贷资金投放到农村地区、提供补贴、税收优惠、提供担保、鼓励农村金融产品创新等多种方式提高农村金融机构信贷支农的积极性,拓宽农村经济主体的融资渠道,保证了农村银行业金融机构信贷资金主要投向农村地区.特别是关于政策性金融法律制度方面,注重发挥农村政策性金融机构调解市场失灵的作用,甚至是赋予一定的监管职能,对于克服农村地区和农产品特点形成的信息不对称因素发挥了重要作用,与我国农村银行业金融机构“三农”惜贷和农村经济主体贷款意愿由于各种信贷条件约束无法得到满足的信贷配给现状形成了鲜明的对比,值得从中学习借鉴.

[6]联邦政府农业部下属独立的农业信贷管理机构.由联邦农业信贷委员会主席和办事员组成,职能是监管农业信贷体系的业务经营活动,参与金融市场活动,保证政策法令的贯彻执行,同时也是美国合作农业信贷体系的监督机构.

[7]转引自中国国际金融有限公司（2006）：《农村金融国际经验分析》.

[8]焦瑾璞：《农村金融体制和政府扶植政策国际比较》,中国财政经济出版社2007年第一版.

[9]中国银监会赴印度农村金融怎么写作考察团：《印度农村金融改革发展的经验与启示》,《中国金融》2007年第2期.

[10]孟加拉乡村银行2009年年报,http：//.grameen-info./index.php?option等于_content&task等于view&id等于755&Itemid等于729.

[11]乡村银行的实践表明,贫困妇女具有更加强烈的通过辛勤劳动改变自身命运的愿望,为贫困妇女贷款更有助于改善家庭成员和孩子的福利水平.实际上,乡村银行将96%的贷款发放给了贫困妇女.引自周建明：《孟加拉国乡村银行对我国建立现代农村金融制度的启示》,2009年第2期.

[12]刘磊韩晓天：《新型农村金融怎么写作体系构建研究》,中国物资出版社2011年第一版.