土壤污染防治与《土地管理法》修改

摘 要本文结合现行立法现状,借助《土地管理法》第四修订时机,分析我国《土地管理法》在土壤污染防治方面的立法缺失与功能缺位,试图探讨土壤污染防治法律制度设计与《土地管理法》修改的衔接、协调问题.

关 键 词土壤污染防治土地管理法法律制度

作者简介：颜佳,武汉大学法学院2012级硕士研究生.

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-275-02

当前,我国土壤污染问题日益严峻,构建怎样的土壤污染防护制度,已提上日程.同时,作为我国土地资源管理最重要的法律之一《中华人民共和国土地管理法》的第四次修改,也一直以来是备受关注的热点话题.其实,在最严格的耕地保护和最严格的节约用地的政策指导下,现行《土地管理法》也面临着如何更好防护土壤污染的重任.

一、现行《土地管理法》修改适逢其时

现行《土地管理法》颁布于1986年,其间历经1988年、1998年、2004年三次修改.2008年,《土地管理法》又一次被列入全国人大修法计划,随后,国土部明确要将同年10月十七届三中全会上确定的“创新土地管理制度”内容落实到法律修改中去.《土地管理法》第四次修订至今经历了长达5年多的时间.其间,全国人大委员会和国土资源部对《土地管理法修正案（草案）》修改内容反复讨论,意见不一.2009国土部对《土地管理法》的数十个条款都提出修改意见,涉及到集体土地管理改革的,就有保护土地所有权、土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权、抵押权,完善土地确权、登记、发证,以及土地年期和续期等.而2012年11月提交的《土地管理法修正案（草案）》修改内容只是删除了现行法律第47条中按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的规定,确定了公平补偿原则,但对如何计算补偿数额未明确规定.即只是对《土地管理法》的第47条做了修改.在随后的全国人大常委会对《土地管理法修正案（草案）》的初次审议中,由于部分人大代表提出,草案还存在对集体土地管理修改力度太小、征地补偿标准设定缺乏细化等问题,使得全国人大法制办等方面还得对草案做进一步修改.显而易见,现行土地管理法修改适逢其时,但究竟如何修改以及修改哪些内容,如何使修改内容满足社会经济发展的需要和时怎么发表展需求,值得我们深思和研究.

二、《土地管理法》与土壤污染防治

(一)现行《土地管理法》关于加强土地管理、保护耕地的改革

我国《土地管理法》历经三次修订,具有重大意义的修改主要体现在1998年的第二次修改和2004年的第三次修改,这两次修改确立了我国最严格的土地管理、保护耕地的政策.其中,我国的土壤污染防治的政策内涵主要是通过保护耕地这种量化的形式达到其目标.然而,纵观《土地管理法》的修改历程,每次修改都是迫于在社会经济发展的要求和解决实际问题的需要.伴随着城市化进程的加快和“土地财政”的悄然兴起,土地利用需求越来越旺盛.1988年修改的《土地管理法》还是明显不能适应加强土地管理尤其是保护耕地的需要,于是第二次《土地管理法》的修改就应时而生.1998年8月29日修订的《土地管理法》（1999年1月1日施行）对土地管理方式和土地利用方式进行了重大变革.这次修改不仅充分吸收和借鉴了国内外保护耕地的先进方式和方法,在立法思想上实现了根本性的转变,真正确立了我国保护耕地的基本国策,而且还实现了土地管理方式的创新,更加注重土地的功能和用途,从而实现了土地管理方式的科学性转变.进入21世纪后,伴随着世界粮食安全问题日益严峻和我国农村非农经济的发展,2004年第三次修订的《土地管理法》通过土地用途管制,加强了农用地特别是耕地的保护.

(二)《土地管理法》关于土壤污染防治立法现状

我国现行《土地管理法》中涉及土壤污染防护的条款只有第35条规定.第35条规定：“各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地.”由该条款可知,《土地管理法》对土壤污染防治只有寥寥四个字的概括性规定,一笔带过,再无其他相关规定.根据法理来看,该条款确定了防护土壤污染的原则和精神,对土地管理方面的法规、规章制度具有总括性指导作用.此外,该条款主要是从耕地保护角度对土壤污染做出原则性规定,将土壤污染防护原则置于耕地保护政策之下.也即,《土地管理法》主要是想通过保护耕地来防治土壤污染,维持农业生态平衡.对于如何落实第35条的规定,《土地管理法》没有作任何规定,而下位法《基本农田保护条例》根据《土地管理法》的关于耕地保护的相关规定为依据作出了稍微具体的规定.根据《土地管理法》中防护土壤污染的原则,《基本农田保护条例》基本内容主要提倡和鼓励农业生产经营者合理使用化肥和农药,保持和培肥地力,要求肥料应当符合国家有关标准,同时要求对农田实行监测.

综上可知,《土地管理法》和《基本农田保护条例》对都涉及了土壤污染防治方面的规定,都是总体上与《土地管理法》种关于“耕地保护”的指导思想一致.但是,《基本农田保护条例》根据《土地管理法》的原则性规写作定了相对具体的一些条款,有利于更好地防护土壤污染.此外,《基本农田保护条例》主要是规定农村中农田的土壤污染防护,对非农田土壤未做规定,因而范围更加狭窄和确定.这些法律法规有利于防治土壤污染,但农业用地土壤污染仍继续加重,现行立法有限的、粗略式的规定不可能有效防治现代农业技术和不合理的土地利用方式造成的农地污染问题.豏

(三)我国土壤污染防治的立法不足

在我国现行立法体系下,不仅没有土壤污染防治方面的专门性单行法律、法规,而且在《土地管理法》、《基本农田保护条例、《农业法》、《环境保护法》、《土壤环境质量标准》等法律法规中也只有些零散规定,防治土壤污染的法律基本上是一项空白,缺乏系统的、可操作性的具体法律制度.具体来看,《环境保护法》在第三章中涉及到了土壤污染防治.该条款也是以法律的形式对土壤污染防治做出了原则性的规定,规定政府有责任防治土壤污染.但是,其中防止土壤污染的原则性规定只是政府众多责任中的一个,远远多于《土地管理法》中政府防治土壤污染的责任.这不难说明《环境保护法》中的防治土壤污染规定较之于《土地管理法》中的规定更加抽象和高位面,具有更加宏观的指导意义.《农业法》与土壤污染有关的条款是第五十八条,主要是通过对化肥、农药、农用薄膜等的合理使用的方式达到防治土壤污染的目的,规定比较具体.《土壤环境质量标准》主要通过规定土壤管理和监测的具体技术规范来达到土壤有效管理的目的,规定更加细化.

然而,这些法律法规的在土壤污染防治方面的立法缺失与功能缺位无法满足现代土壤污染防治的要求.

一方面,土壤污染防治存在立法缺失的“硬伤”.我国涉及土壤污染防治的相关法律条款大都是原则性、概括性的规定,主要体现在《环境保护法》和《土地管理法》里,而具体的细化的规定也是屈指可数.总之,无论是“质”上的法律规定,还是“量”上的法律规定,都无法满足土壤污染防治实践的需要.

另一方面,土壤污染防治功能长期缺位.由于现行立法的不足,土壤污染防治的相关法律规定没有形成相应的执法体制,以及法律监督和惩罚机制,法律责任不明确,从而丧失了法律的可操作性和权威性.也即,对具体的土壤污染防治作内容没有予以规定,环境保护行政管理部门没有授权,其他部门也无法根据简单的法律规定来开展土壤污染防治工作,致使土壤污染防治功能长期得不到发挥.

三、现行《土地管理法》修改与土壤污染防治法律制度设计

关于土壤污染防治的制度设计,笔者认为,首先要考虑的是立法模式,然后再考虑基于这种模式下的具体规定.

尽管2005年11月国家环保局制定的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》明确将《土壤污染防治法》纳入了“十一五”的立法规划之中,学术界也纷纷探讨并推动制定《土壤污染防治法》,认为“这部法律应当具有很强的操作性,而不是一部宣言式的法律.但笔者认为,抛弃已有的零散于不同法律法规中的规定而去制定一部土壤污染防治方面的专门性单行法律、法规,实不可取.

首先,制定一部单行法律、法规要考虑到立法现状,不能与已制定法律相冲突.从上文分析可知,我国《土地管理法》、《基本农田保护条例、《农业法》、《环境保护法》等法律法规中都有零散规定,而如果再制定一部统一的单行《土壤污染防治法》难免会与已有的法律规定相互冲突或共同“忽视”,从而不利于法律体系构建的自洽和协调.

其次,根据上文分析可知,我国土壤污染防治的法律规定只是比较零散,缺乏系统性和操作性,而制定单行的法律、法规并不是改善系统性和操作性不足的唯一途径.我国《环境保护法》和《土地管理法》都对土壤污染防治做出了原则性规定,而《土地管理法》做出的原则性规定更加单一和具有针对性.针对土壤污染防治的原有立法现状和特点,采取分散的立法模式更有利于构建科学的土壤污染防治法律体系,有利于不同法律、法规、原则规则的融合和统一.

(二)土壤污染防治制度的具体设计

针对土壤污染防治法律制度的设计,在采取分散的立法模式下,应具体规定土壤污染防治法律制度的总则和分则设计内容.由于《环境保护法》是环境法律方面的综合性基本法,因此不宜将土壤污染防治制度的总则内容放入其中,而应修改《土地管理法》,拓展《土地管理法中》关于土壤污染防治的总则性规定,让其充当土壤污染防治法律制度的总则性功能.具体的总则规定可以不断完善,比如可以包括土壤污染防治法的基本原则、土壤污染防治的执法体制、土壤污染防治的监督和惩罚机制等.

至于土壤污染法律制度的分则行规定,应当充分考虑我国现行法律中关于土壤污染防治方面的现有规定.例如《中华人民共和国大气污染防治法》、《基本农田保护条例、《农业法》、《土壤环境质量标准》等法律法规中都有零散规定.对于这些现有的法律规范,一方面,修改《土地管理法》时注意与它们的衔接、交叉,避免与之相矛盾或冲突；另一方面,应当尽量地将一些成熟的法律规范吸收到上述法律法规中.此外,根据实践发展的需要,还可以不断制定新的具体土壤污染防治法规规章,充实土壤污染防治方面的分则性规定,如可以制定包括土壤污染治理和恢复制度,土壤污染整治基金制度等的法规规章.

注释：

中国行业研究网.http：//.chinairn./news/20130304/111616292..2013年3月4日.

《土地管理法》第35条.

桑东莉.论我国农业用地土壤污染防治的法律保障.国土资源科技管理.2004（4）.54-57.

罗吉.我国土壤污染防治立法研究.现代法学.2007年11月.

王树义.关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考.法学评论.2008（3）.