非诉行政执行的路径选择

摘 要当前,我国非诉行政执行主要是通过申请人民法院强制执行,行政机关自力执行为补充.但这种运行机制在实际操作中出现很多问题难以实现其设立初衷,在学术理论界也都备受争议,因此,对非诉行政执行机制进行分析和完善就显得尤为重要.本文通过对我国当前非诉行政执行机制的探讨分析,结合司法实践中各地法院的试点经验,提出以下构建思路：在目前《行政强制法》对非诉行政执行的规定未作出大的改变的情况下,非诉行政执行权尚未具备全部回归行政机关的条件.在此,非诉行政执行宜采取分权运行机制作为过渡方式,待日后条件时机成熟,再通过立法将非诉行政执行权全部赋予行政机关.

关 键 词非诉行政执行权改革创新分权运行机制

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-126-02

一、非诉行政执行权的理论探析

我国的相关行政立法从来没有对非诉行政执行作权威性解释和界定,按照学术界的观点,非诉行政执行就是对没有经过行政诉讼程序确认的具体行政行为的执行,理论研究过程中通常将人民法院根据申请人的申请对具体行政行为采取的强制执行活动统称为非诉行政执行.根据申请人的不同,我们可以将申请法院强制执行分为行政机关申请法院强制执行和具体行政行为确定的权利人申请法院强制执行.司法实践中,行政机关申请法院强制执行构成了非诉行政执行的主要部分,本文即以此为研究对象.《行政诉讼法》第66条对非诉行政执行作出了可申请法院强制执行亦可行政机关自力执行的规定之后,我国制定颁布的一系列与非诉行政执行相关的法规、司法解释,都是遵循这一原则,如2012年1月1日起施行《行政强制法》也是如此规定的.可见,我国的非诉行政执行机制是以申请法院执行为主,行政机关强制执行作为补充,但该机制与我国宪法对法院和行政机关法定职能的界定是相违背的,不符合行政权与司法权的权力定位.笔者认为非诉行政执行机制的选择,关键要看非诉行政执行权的权力性质.

关于非诉行政执行权的权力性质,目前理论界主要有三种解释.非诉行政执行是行政机关申请法院强制执行其作出的具体行政行为,从执行过程看,非诉行政执行既有行政执法的因素又有司法的因素,所以有的学者认为非诉行政执行权具有行政权和司法权的双重性质.但有的学者认为非诉行政执行权属于司法权,主要理由是在非诉执行过程中法院运用其司法审查裁决的职能,是行使司法权的表现,如果非诉行政执行权是行政权,那法院发挥的功能就应该是对行政相对人权利的救济及行政机关具体行政行为的监督审查.还有学者认为非诉行政执行权属于行政权,只不过这个行政权还带有一种应受监督性.非诉行政执行是行政机关做出的具体行政行为的延续,目的是保证行政管理行为的实现,申请法院强制执行是出于对行政机关行使职权的约束和监督,是在权衡各方法益的基础上作出的安排.这不会也不可能改变非诉行政执行权的权力属性.笔者赞同非诉行政执行权属于行政权的说法,认为非诉行政执行权属于司法权的观点是不妥的.我们不能简单地从表面看非诉行政执行是由法院审查并执行,就认为非诉行政执行权是司法权,行政机关作出的具体行政行为才是法院强制执行的前提和基础,也就是说要先有了行政决定才能申请法院强制执行,是存在先后之分的,从某种程度上说法院执行只是行政决定的延续,是代行政机关强制执行的.至于把非诉行政执行权认为是兼具行政权、司法权的双重性质权力的观点,更是不合逻辑.行政权和司法权在权力定位上是存在冲突的,把非诉行政执行权这一种权力认为是行政权、司法权两个不一样且存在冲突的权力,显然是不合常理的.因此,非诉行政执行权应是行政权的一种,虽然它需要经过法院的司法审查监督程序的确认,但这也没有超出行政权力的范畴,因为行政权力本应受到司法的审查监督.界定一项权力的性质是什么,不是由主体来决定的,需要结合其他因素来衡量,如理论依据、目的内容等.我们可从以下几点来理解非诉行政执行权的性质：第一,按照权力的分权、制衡原则,行政权和司法权分别由行政机关和审判机关行使,两者之间是相互分离、相互制约的.司法权是一种审判权,而行政权是一种管理国家公共事务的管理权和执行法律规范的执行权.根据该原则,非诉行政执行权就是一种执行权,是行政相对人在法定期间不履行行政机关作出具体行政行为所确定的义务后所采取的强制措施.第二,从非诉行政执行权的目的来看,它也应该属于行政权.设立该权力旨在解决行政机关在不具有强制执行权的情况下如何实现其作出的行政决定的问题,是为了达到行政管理的目标,不会因执行主体不同而改变非诉行政执行权的性质.一个生效的行政行为应包括公定力、确定力、拘束力和执行力,没有执行力的行政行为就不是一个完整的行政行为.第三,从非诉行政执行权的内容上看,主要包括对财产和人身采取的强制执行措施,如被执行财产的调查、冻结、扣押、拍卖、分配等及罚款、拘留等强制措施的实施,均属行政管理事务,具有明显的行政性.

二、非诉行政执行的路径选择

(一)我国司法实践中的改革创新

既然非诉行政执行权是行政权就应该由行政机关来行使.以申请法院强制执行为主、以行政机关自力执行作为补充的非诉行政执行运行机制是不符合对非诉行政执行权的权力定位的,导致实际运行中出现许多问题.因此在司法实践中,一些法院一直在积极探索非诉行政执行体制改革,主要有两种模式：非诉行政执行的分权运行机制及非诉行政执行的委托机制.

面对繁重的非诉行政执行任务,一些地方法院在司法实践中逐渐摸索出了非诉行政执行中执行裁决权与实施权相分离的机制,即执行权的分权运行.非诉行政执行的分权运行机制就是由不同的内设机构分别行使裁决权和实施权.早在2000年最高院就发文要求各级法院积极探索执行裁决权与执行实施权相分开的新机制.2011年最高院发布了《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》的通知,对非诉行政执行的分权运行机制作出了规定,明确了非诉行政执行的审查裁决权由行政审判机构行使,执行实施权归执行局行使.但该分权机制仅仅局限在法院内部机构之间,虽能起到一定的制衡作用,但未能从本质上改变非诉行政执行权的归属.近年来,部分法院为缓解非诉行政执行的办案压力,尝试将非诉行政执行的实施权委托给行政机关行使.这种委托执行机制就是把非诉行政执行中原来由法院行使的执行实施权的职能委托给有关行政机关.该做法在司法实践中确实起到一定的积极作用,首先借助行政机关的专业优势提高了执行效率、大大缓解了法院的执行压力,其次能够督促行政机关合理行政,在作出行政决定时兼顾执行问题.由于法律对非诉行政执行委托执行没有作出明确规定,该做法的合法性还是存在争议的.法律上把本来应该由行政机关享有的执行权授权给法院,而在司法实践中法院反而积极尝试把这一权力再委托给行政机关实施,这样迂回的现象,值得我们认真的反思.委托执行确实发挥了一些独特的优势,但委托执行机制只是一种权宜之计,行政机关自行执行才是非诉行政执行最后的归宿.因为非诉行政执行权是一种行政权力,其回归行政机关行使是必然的.

(二)现实困境中的路径选择

未来的非诉行政执行体制的趋势应是,行政机关自行强制执行.非诉行政执行权回归行政机关,才能维护行政权的完整性和独立性.当前行政机关的执法偏轨行为时有发生,导致行政执法的公信力受到了群众的质疑,相比而言,法院的公正司法更让人信服,人们更希望由法院行使非诉行政执行权.《行政强制法》从草案的提出到表决通过历时十二年,立法者也不得不在社会现实面前让步,还是将非诉行政执行权赋予法院.可见,我国现行非诉行政执行体制在短时期内不会改变.在当前的社会环境下,非诉行政执行权还达不到全部由行政机关行使的条件.在此,笔者在非诉行政执行权分权运行机制的基础上提出一种新构想,即把非诉行政执行权中的裁决权和实施权在法院和行政机关之间进行分配,将审查裁决的职权继续由法院行使,而将执行实施权转移给行政机关行使,形成行政机关负责非诉行政执行实施,法院负责非诉行政执行审查的新分权运行机制.现行非诉行政执行机制不足的地方主要是没有顺应各类国家机关的职能属性赋予相应权力.因此,改革非诉行政执行机制就是要恢复行政机关的执行主体地位,让法院重新回归中立裁判者的地位.

上述新构想主要基于以下几点：首先,选择行政机关负责非诉行政执行实施,法院负责非诉行政执行审查的分权运行新机制是符合权力分立运行的基础理论.非诉行政执行的依据是行政机关作出的具体行政行为,非诉行政执行行为具有明显的行政性,因此非诉行政执行实施权毋庸置疑应该归属行政机关行使.而法院针对行政机关的申请,对行政机关作出的具体行为依法进行审查和监督,显然也是在法院的职能范围之内.第二,符合司法最终救济原则.目前的非诉行政执行机制是以申请法院强制执行为主的,法院是非诉行政执行的执行主体,如在执行过程中发生侵害被执行人合法权益的情形,被执行人就丧失了司法最终救济的权利,这将严重损害被执行人的权利.可见,由法院作为非诉行政执行的主体,已经无法适应社会发展的需要.而由行政机关实施非诉行政执行,被执行人在合法权益受到损害时,还能通过提起行政诉讼的方式寻求司法救济,法院就可以对行政机关作出的非诉行政执行行为进行审查监督.第三,行政综合执法体制改革,为行政机关非诉强制执行提供了现实基础.要推行非诉行政执行分权运行新机制,就需要行政机关具备实施非诉行政执行的职能及相应的执法条件.近几年来行政机关综合执法改革在全国各地广泛推广,通过整合执法力量、优化职能配置及加强规范化管理,大大提高了执法效率和执法水平,为行政机关实施非诉行政执行权创造了良好条件.第四,基于域外比较法基础.无论是英美法系还是大陆法系国家中,法院基本上不参与非诉行政行为的强制执行.英美法系大多采用委托第三方执行的模式,只是在具体的操作层面上存在着差别.而大陆法系国家则通过授予行政机关强制执行权来解决非诉行政执行问题.比如：日本的行政执行主体都是以行政厅为主的,法国的行政执行也由行政机关自行负责,法院负责监督.总之,行政机关负责非诉行政执行实施,法院负责非诉行政执行审查的分权运行新机制是在社会现实条件下和现行法律规定下对非诉行政执行运作机制的适度变革,法院在一定程度上实现了由执行者向裁判者的回归转变,使得法院的司法审查定位更加清晰.