司法行政化与司法独立的辨证

摘 要司法公正是司法制度的本质,是社会正义的一个重要组成部分.司法独立是司法公正最重要的前提和保障.二者紧密联系、互为因果,缺一不可.而在我国,司法独立和司法公正均未得到真正实现,法官的独立更是名不副实.本文认为其中一个重要原因是与之息息相关的法官独立审判制和法官责任制还有待完善.中国现代法官责任制度—错案追究制在争议中不断演变和改善,效果仍不理想.鉴于此,本文将根据中国法官独立审判和责任制的现状,阐述二者之间的关系,对完善中国特色法官独立审判和责任制提出自己的观点,适当借鉴中国古代及国外的经验和教训,以期为促进中国的司法公正尽微薄之力.

关 键 词司法公正司法独立司法行政化独立审判错案追究制

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-117-03

一、中国特色的司法独立

(一)司法行政化的由来和表现

在中国古代,司法权一直从属于行政权,皇权至上,对司法实行衙门式的行政化管理.近代已降,在国门洞开、西方法学知识大量传入的情况下,清政府被逼无奈只好仿行宪政、进行新政改革.光绪三十二年（1906年）,由沈家本编成的《大理院审判编制法》,该法比照日本裁判制度,规定司法审判独立.这是中国法律第一次有关“司法独立”的表述.辛亥革命后,南京政府公布的《中华民国临时约法》把“三权分立”和“司法独立”等原则引入中国,规定“法官独立审判,不受上级官厅之干涉”.豍新中国成立后所建立的司法制度中的审判独立原则来源于苏联宪法,苏联宪法第112条明确规定：“审判员独立,只服从法律.”在苏联,审判员在审理案件时不应当接受上级法院、司法部以及任何其他机关和国家工作人员对于某一案件应如何加以解决的指示,而只是根据法院所审理的事实材料,不受任何外界的干涉和压力.豎司法独立原则于1954年颁布的《中华人民共和国宪法》中确立,宪法第78条规定“人民法院独立进行审判,只服从法律”,可明显看出苏联注重的是审判员的独立,而以之为参照的中国却强调法院的独立.1982年新颁布的《中华人民共和国宪法》第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉.该条被延续适用至今未有改动.1995年颁布的《法官法》第8条第2款明确规定：法官享有依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉的权力.司法独立已成为现代法治国家的核心理念,被认为是实现司法公正的必然途径,而法官的独立则被认为是司法独立的核心.豏但是纵观国内现状,由于我国法官整体业务素质和职业道德尚待提高,衙门似的行政司法合一模式在中国早已根深蒂固,造成法院行政化色彩浓厚：宪法规定的上下级法院之间监督与被监督关系被异化为行政领导关系,更突出的是法院内部对许多案件都采取“层层把关、层层审批”的做法,庭长、院长、审判委员会等过多参与案件的审判,造成审理和裁判的分离,造成法官审而不判的局面,严重损害审判独立的原则.

(二)司法行政化的弊端

法官不独立审判将造成诸多弊端,首先,由于有上级领导和集体把关,个别法官就不努力钻研法律、研究案件,容易形成惰性、依赖性,影响法官队伍整体业务素质的提高；又或者一些法官依法、公正审判案件,却受到上级领导的过多干涉,致使法官判案时无所适从,从而导致基层法官队伍“人心不稳”.其次,由于庭长、院长以及主要由庭长、院长组成的审判委员会并没参与案件的直接审理,都是仅仅通过阅卷或听取独任法官、合议庭的汇报来裁判案件,是对直接言词原则的违背,是对当事人诉讼权利的一种间接侵害.最严重的是,这种普通法官审案,庭长、院长、审判委员会判案的模式,将成为一些法官违法审判、逃避责任的庇护伞,案件审理的好坏不能与决定者个人的责任发生关系,出了错案也不用承担责任.找不到错案的责任承担者,责任不明为徇私舞弊创造条件.豐也就是说法官不独立行使审判权会造成法官不承担独立责任,在集体名义的掩护下,甚至出现一些不轨法官贪污腐败办金钱案、人情案等不法情形.笔者建议将法官独立审判原则在宪法中予以确立.应当在宪法、人民法院组织法、三大诉讼法、法官法中规定：人民法院和人民法院的法官独立行使审判权,只服从法律.豑

(三)去司法行政化：从法院内部管理着手

关于如何促进法官独立审判的问题,理论界有诸多主张.法官独立要求废除法院管理的行政化制度,使法官真正实现相互之间以及上下级之间的独立.豒笔者将主要从法院内部管理着手去行政化的角度阐述.首先,限制法院庭长、院长对普通法官审判案件的过多“指导”,不得干涉实体问题的审判,庭长、院长应更注重法院的行政管理和对审判人员违法审判活动的监督.其次,重构审判委员会和严格限制其职能.应改变审判委员会主要由正、副院长,各业务庭庭长组成的现状,减少具有领导职位的委员比例,增加具有丰富审判经验和良好职业道德的非领导法官数量.同时,为了能落实直接言词原则,建议审判委员会成员组成合议庭直接开庭或者旁听庭审制度,河南省安阳市殷都区人民法院积极推行审判委员会委员旁听案件庭审制度,受到案件当事人和社会的积极评价.笔者认为该项制度可在全国范围内广泛试点推行.

二、法官独立审判制和法官责任制的关系

司法独立包括了五个方面：司法机关的独立是首要标准、法官独立是核心标准、司法权的专属性和终极性是基础、司法独立的受制约性是司法独立不可或缺的组成部分.豓法院独立享有司法权是通过法官独立行使审判权来实现.因此,司法独立不仅是法院的独立,更是法官的独立,包括了法官审判独立和责任独立.实现法官的审判独立是我国进一步落实司法独立原则的必要途径,同时制约法官的权力将是实现司法公正的重要一步.

权力和责任是平等的,绝对的权力将导致绝对的腐败,有多大权力,就应负有多大的责任,这是再公平不过的社会原则.依据社会控制的理论,责任控制方式也是我国的核心社会控制方式.审判独立和责任独立是法官独立的两个方面,当法官享有了独立审判权,那么其权力必然就应当受到相应责任的限制.笔者认为法官独立审判制和法官独立责任制是互为因果、相互影响、相互促进的关系,法官不独立行使审判权会造成法官不承担独立责任,集体责任就等同于无责任,在审判委员会等集体、单位名义的掩护下,错案最终无人负责,容易出现法官徇私舞弊、玩忽职守、贪污腐败.同时,也正是由于我国目前的法官责任制度规定模糊不清、不具操作性,使法官独立责任制未能建立,从而导致一些法官有恃无恐,严重缺乏责任心和进取心,不愿承担或承担不起独立审判的担子,严重影响司法独立和司法效率.因此完善和落实法官独立责任制对于促进法官独立审判、提升法官整体素质、维护司法独立和权威以及防止司法腐败都是大有裨益的.四、中国特色的法官责任制：错案追究制

(一)错案追究制的形成及其发展

错案追究制是中国特色的法官责任制度,于1990年初由秦皇岛市海港区法院首先确立,随后在全国各级法院予以推广.理论界有人认为错案是指各级法院对原判决认定的主要事实,适用法律错误,判决明显不当,损害了诉讼当事人的实体权益和诉讼权益,按照审判程序改判了的案件以及发生其他执法错误,需要追究责任的案件.豔简单来说,中国早期的错案追究制主要以是否改判、是否发回重审等结果为依据,这种主要以裁判结果为错案判定标准的法官责任制度可谓与以法官不当行为作为基础性标准的英美法系国家的法官惩戒制度大相径庭.2000年的一项统计表明,在此前的12个月中,美国联邦法院收到715项投诉,其中直接针对法官的实体、程序裁决的有264项,这些投诉全部被直接驳回.豖笔者认为这主要是由于国情的差异,他们国家法官的整体素质相对较高,监督、责任机制也相对完善.但在中国,赵作海、佘祥林等错到离谱的冤检测错案比比皆是,令人唏嘘.由于法官的不当行为、违法行为具有相当大的隐蔽性,当事人并不具备对法官违法行为进行证据搜集的权利和能力,因此,普通民众当然只能以裁判结果及造成的影响论错案.在古代,全部诉讼活动的最终目的就是为了能做出正确的判决.豗将进行改判、发回重审的案件作为错案的一大来源是有因可循的,有其存在的正当性和合理性.当然,改判、发回重审的案件也并非都是错案,应予以严格区分并区别对待.

同时,我国的错案追究制也一直在不断的完善和发展.1995年2月28日,全国人大常委会颁布的《中华人民共和国法官法》第十一章“惩戒”中第三十条规定法官不得为之的13种行为.1998年9月4日最高人民法院颁布《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第二章“追究范围”中又规定故意违背事实和法律,作出错误裁判的等17种行为.2010年1月27日由最高人民法院颁布的《人民法院工作人员处分条例》取代之前的《人民法院审判纪律处分办法》,并将法官的不法行为类型化为：违反政治纪律的行为、违反办案纪律的行为、违反廉政纪律的行为、违反组织人事纪律的行为、违反财经纪律的行为、失职行为、违反管理秩序和社会道德的行为.从这些已颁布生效的法律文书中可以看出,我国的法官责任制度已从简单的以审判结果论错案转变为结合法官不当行为作为追究法官责任的依据之一,通过情节严重、严重后果等字眼可看出,结果仍是判定错案的重要构成要件.简单来说,责任成立的主客观要件表现为：行为人主观上要有故意或过失,客观上要有违反程序法或实体法的行为,且造成裁判错误的后果.豘这样的错案追究制是与国际社会相接轨的同时符合中国国情的法官责任制度.

目前错案的标准模糊,在全国范围内还未形成统一的认定标准和操作性规范,直到现在理论界和实务界均未对“错案”达成共识.笔者认为错案是指法官认定事实不清、适用法律不当,故意或者重大过失违反法律规定或者逻辑推理原则做出的判决,并给当事人造成损失.无论哪一种观点,都需立法加以统一规定和明确,并需要经过实践的检验.

另外,我国法官责任的追究主体主要有两个,一是各级人民法院,一是各级人民代表大会及其常委会.人民法院的裁判是否错误,由人民法院审判组织确认.各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门.这种法院内部的监督效果可想而知,实践中也是不尽人意,原因很简单,法院内部的同事抬头不见低头见,在人情、关系为纽带的中国,同时为了维护法院的形象和权威,难以避免会出现“官官相护”的现象.人民代表大会及其常委会属于唯一的法院外部法官究责机构,也是由法院提出罢免案后,在并不进行实质的案情调查的情况下交付表决,程序可谓非常的简单、形式化.

我们现在需要做的就是建立一套科学的、可操作的错案追究制.建立这一制度就需要相应的法律支撑体系、监督机构、法官职业责任追究的事由、种类及审理程序等一系列问题进行深入的分析研究,才能为解决错案责任追究制度提供一个可操作性的方案.豙笔者认为关于法官责任制度的法律法规虽然零散,但关于追究范围的举世也算比较完备和符合国情,只是在操作运行层面还不尽人意,使之成为一纸空谈.一方面是我国的法官独立审判制没有落实,另一方面是由于法官责任的追究机构、追究程序等还有待商榷和明晰.

1.整合、完善相关法律法规,制定专门的《法官惩戒法》、《法官弹劾法》

我国有关追究法官责任的法律、法规散见在《刑法》、《法官法》、《法官职业道德基本准则》、《人民法院违法审判责任追究办法<试行>》、《人民法院工作人员处分条例》、《人民法院监察工作暂行规定》等,笔者建议全国人大常委会对现有的关于追究法官责任的法律、法规进行整合和完善,制定出全国统一适用的《法官惩戒法》和《法官弹劾法》.

为达到下位法服从于上位法的宗旨,将刑法中徇私枉法、徇情枉法、枉法裁判、滥用职权、玩忽职守、贪污受贿等犯罪或严重违法行为作为《法官弹劾法》主要适用范围,其弹劾案来源主要是检察院起诉、当事人投诉、被改判和发回重审、以及法院内部监察机构发现并移交的案件.其追究程序可以参考日本的做法,按照刑事诉讼程序进行,给予法官充分的辩护权,但允许上诉.

将《法官法》、《法官职业道德基本准则》、《人民法院违法审判责任追究办法<试行>》、《人民法院工作人员处分条例》中规定的法官其他的一般违法行为作为《法官惩戒法》的适用范围,惩戒案主要来源于当事人的投诉、被改判和发回重审以及法院监察部门的移交等案件.其追究程序同样参照日本关于法官惩戒的做法,按照民事诉讼程序进行追究,分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职等惩戒措施,复议、申诉等是受审法官有效的救济途径.

2.在全国和省两级人大常委会中设立法官调查委员会和法官责任追究委员会我国缺少像国外那样的专门法官责任追究机构,因此设立法院外部的监督机构是十分合理且必要的.人大常委会是我国的权力机构,任免各级法院的法官,由它来惩戒、弹劾法官是比较适宜的.笔者认为在全国人大常委会和各省级人大常委会设立专门的法官调查委员会和法官责任追究委员会,将法官不当行为调查权赋予法官调查委员会,同时将弹劾法官、惩戒法官的职能都交由法官责任追究委员会行使.建议法官责任追究委员会由常委会委员、资深法官、优秀律师、法学专家、普通民众等若干名组成法官责任追究委员会,同样适用诉讼法中有关回避等制度.省级人大常委会负责中基层法院的法官弹劾、惩戒工作,全国人大常委会负责高级人民法院和最高人民法院法官的弹劾、惩戒事宜.法官调查委员会在收到当事人、检察院、法院监察部门的反映后,进行初步调查.特别提出对被改判和发回重审的案件的处理,首先应进行严格审查,并对审查结果进行区别对待,对于因为法官的过失、疏忽大意并造成严重后果的；法官为办金钱案、人情案故意枉法裁判的案件按法官责任追究程序继续.法官调查委员进行初步调查后决定是否受理.受理后进行线索搜集、事实调查等工作,法官责任追究委员会在审理过程中做到公正、公开,广泛听取民意,给与被诉法官充分的辩护权,对于犯罪或严重违法的法官按《法官弹劾法》处理,对法官的其他一般不法行为按《法官惩戒法》处理,最后做出弹劾和惩戒的决定.

完善和推行法官独立审判责任制和错案追究制,目的不在于真正的处罚审判人员,而在于通过确立具有操作性、有利于保护当事人合法权益和公民司法监督权的错案追究责任制度,防止腐败,震慑司法领域的“专业、隐蔽”犯罪.由于司法行为的特殊性和司法领域腐败的专业性和隐蔽性,司法腐败是最可怕的腐败.在法治并不十分健全、发达的国家,在去司法行政化、推行司法独立、法公正的社会背景下,有效推行法官独立审判责任制和错案追究制是必然选择.

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