基于政策工具视角的新能源汽车政策

摘 要：政府通过科学设计和选择政策工具,对新能源汽车发展具有重要意义.对2001年以来我国政府发布的新能源汽车发展政策进行分析,从基本政策工具维度和产业价值链维度分析促进新能源汽车发展的政策特点,优化新能源汽车发展应从政策环境、政策工具等方面加大制度的制定与实施力度.

关 键 词：政策工具；新能源汽车；发展政策；内容分析

中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：1003-3890（2013）08-0077-07

随着石油资源的日渐枯竭以及传统化石能源所造成的能源短缺、环境污染、气候变化等问题日益严重,发展新能源汽车已成为各国共识.但在发展初期,由于技术不成熟、市场需求量小等市场不经济性,政府需要通过政策扶持以推动新能源汽车产业发展,世界各主要发达经济体如美国、欧盟、日本等都曾出台各种鼓励新能源汽车发展的政策,并取得一定的成效.为了使中国汽车产业赶超国际先进水平,从2001年以来中国政府也出台了一系列鼓励和促进新能源汽车发展的政策,但是,从政策实施的成效来看,却并不理想,我国新能源汽车在技术、规模及产业化方面与发达国家相比还有很大的差距.新能源汽车发展政策是一种综合复杂的产业政策,要想发挥政策效应,需要进行科学的政策构建,如果政策构建不合理,其成效将大打折扣.本文以政策工具的角度重新审视十几年来我国政府扶持和促进新能源汽车发展的若干政策,探究政策的不足之处,并提出优化的建议.

一、新能源汽车发展政策二维分析架构的建立

政策工具主要用于研究公共政策[1].从广义上说,政策工具是被决策者以及实践者所采用,或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多政策目标的手段[2].在政策制定和执行时,只有将政策进行科学构建（如前后政策的继承性与连续性、不同部门或层级间政策的互补性等）,以形成政策合力,在功能上实现互补,才能发挥理想的政策效应[3].

(一)X维度：基本政策工具维度

近年来,许多学者对政策工具进行了比较深入的研究,其中以Rothwell和Zeeld[3]的研究最具代表性.本文结合Rothwell和Zeeld的思想,根据政策工具产生影响的层面不同,将新能源汽车政策工具分为供给型、需求型和环境型三种类型[4],如图1所示.

1.供给型政策工具.供给型政策工具是指政府通过对新能源汽车产业提供直接要素支持,从而推动该产业的发展.供给型政策工具可细分为科技信息支持、基础设施建设、资金投入、人才培养等.

2.需求型政策工具.需求型政策工具是指政府通过各种措施扩大新能源汽车产业的市场,从而拉动该产业发展.需求型政策工具又可细分为贸易管制、海外机构、政府采购、怎么写作外包等几个方面.

3.环境型政策工具.环境型政策工具对该产业是一种间接的影响作用,主要是指政府通过制定一系列的政策影响该产业发展的环境,间接影响并促进该产业的发展.环境型政策工具又可细分为税收优惠、财务金融支持、策略性措施、法规管制等几方面.

(二)Y维度：产业价值链维度

要全面描述新能源汽车产业发展政策的特征,还必须考虑该产业内在的价值链活动特点.按照产业发展生命周期和价值链活动规律,新能源汽车产业的发展过程可以分为研发、投资、生产和消费四个阶段[5].本文将这四个阶段活动类型简化为产业价值链维度,即新能源汽车发展政策分析框架的Y维度.

将X维度和Y维度综合起来,最终形成了基于政策工具的新能源汽车产业发展政策分析二维框架,如图2所示.

二、新能源汽车产业发展政策文本的样本选择及分析

(一)新能源汽车产业发展政策的样本选择

为了保证研究的科学性,所选政策文本必须准确、权威、可靠,所以本文所选政策本文均来自政府公开发布的与新能源汽车发展密切相关的文件,其他地方政府、行业协会的相关文件以及行业标准等不包括在内.最终筛选出从2001—2012年的新能源汽车产业发展政策文本共23份（见表1）.

从政策发布的时间来看,跨度从2001年到2012年（见图3）,但主要集中在2009年以后,占了总数的78.3%.这是由于随着中国经济的持续快速发展,汽车迅速普及,对能源的需求也日益增大,中国早已经成为世界第二大石油消耗国,到2009年,中国进口石油已经占全部石油消耗量的52%.石油能源的大量消耗,对环境和气候造成了巨大的影响,所以在2009年的哥本哈根气候变化大会上,承诺中国到2020年将万元GDP碳排放量在2005年基础上减少40%～45%.为了实现节能减排的目标,其手段之一就是大力发展新能源汽车.从数量上看,2011年发文最多,达到9份,这是由于2011年为我国“十二五规划”的开局之年,为了贯彻和落实国家“十二五规划”,政府各部门出台了各种促进新能源汽车产业发展的政策.

从政策发布的部门来看,23份政策文本涉及12个部门（见表2）,其中国家发改委、财政部、发布的政策文本最多,其次是科技部,这表明国家从战略规划上重视新能源汽车产业的发展,并给予了较大的财政支持.在产业发展初期,新能源汽车技术需要取得一定突破,所以科技部、多采取的是联合发文的形式,对新能源汽车产业发展起重要作用.

(二)新能源汽车产业发展基本政策工具编码

本文对上述23份政策文本的内容按照“政策编号-章节/具体条款”进行编码,形成基于政策工具的新能源汽车产业发展政策文本的内容分析单元编码表（见表3）.（限于篇幅限制,中间第“3-21”号政策编码省略.）

(三)新能源汽车发展政策——X维度：基本政策工具分析

在单元编码的基础上,按照Rothwell和Zeeld的理论分类得到基本政策工具分布表（见表4）和基本政策工具使用百分比示意图（见图4）.从总体来看,上述23份新能源汽车的产业发展政策运用了供给型、环境型和需求型的政策工具,从多方面鼓励和支持了新能源汽车产业的发展.统计分析表明,这些政策工具中,环境型最多（占76.19%）,其次是供给型（占22.22%）,最少的是需求型（占1.59%）.

从各政策工具内部结构来看,在环境型政策工具中,目标规划、法规管制和策略性措施这三项政策工具占了绝大部分（89.4%）,尤其是法规管制,达到44.7%,金融支持和税收优惠仅为10.7%.在供给型政策工具中,最受关注的是资金投入,达到57.2%,科技信息支持（21.4%）和基础设施建设（21.4%）也得到了一定的体现,但在人才培养的政策方面却没有得到体现.最弱的是需求型政策工具,只涉及到政府采购一条政策,其他政策都未曾涉及,这也是该政策工具今后需要加强的地方.

(四)新能源汽车发展政策——Y维度：价值链维度分析

在对新能源汽车发展政策基本政策工具内容分析单元编码的基础上,加入产业价值链维度指标,形成了新能源汽车发展政策二维分布图（如图5）.

对上述二维分布图进行统计,得到新能源汽车产业价值链维度各环节分布统计表（如表5）.

从上述统计结果来看,23份新能源汽车发展政策文本覆盖了产业价值链的研发、投资、生产、消费全部环节,其中消费占的比例最大（39.7%）,这说明政府在促进新能源汽车产业市场化方面的政策工具力度最大；其次是研发（31.7%）,这是由于新能源汽车关键技术,特别是电池技术还没能取得突破,需要国家加大政策扶持力度；在生产和投资方面政策工具运用不多.所以,从新能源汽车产业价值链总体来看,政策工具体现出两头大,中间小的特点,这是由于目前阻碍新能源汽车产业发展的关键还是技术和市场化的问题,迫切需要政府的政策扶持.

三、政策工具存在的问题

(一)X维度

1.环境型政策工具应用过溢.统计表明,新能源汽车产业发展政策的文本涉及到的政策工具大部分是环境型政策工具（79.19%）.其中法规管制在环境型政策工具中就占到44.7%.

法规管制政策过多是由于两个原因造成的,其一,如同我国的其他许多政策一样,先前政策制定出来后没有被落实执行,然而又感到必不可少,所以在后面制定政策时就重复提及；其二,先前制定的政策在执行方面被打了折扣,或在政策制定时缺乏前瞻性,由于环境变化,无法达到预定目标,需在后续政策中不断强调,也造成了过溢.

目标规划政策工具的应用也存在过溢现象,如2001年国家发改委发布的《863计划电动汽车重大专项》、2009年3月国务院发布的《汽车产业调整和振兴规划》、2011年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、2011年7月科技部发布的《国家“十二五”科学和技术发展规划》、2011年11月发布的《“十二五”产业技术创新规划》、2012年4月发改委发布的《节能与新能源汽车产业发展规划（2011-2020）》等,多为目标规划型的政策文件.这些目标规划类政策,只起到了“指引方向”和“设立目标”的作用,但具体操作层面的政策工具却相对缺乏.

2.需求型政策工具严重不足与缺失.需求型政策能够扩大新能源汽车市场,从而拉动新能源汽车产业发展.然而,在上述所有政策工具中,需求型政策工具仅仅涉及到政府采购这一条政策,占全部政策工具的比重只有1.59%,存在严重的缺失与不足.因此,未来政策工具的重点是需求型政策的制定.

3.行之有效的政策工具未被采用.从整体上看,虽然环境型政策工具存在应用过溢,但主要只是其中的目标规划和法规管制方面的政策工具存在过溢,而金融支持和税收优惠方面的政策工具却存在不足.

目前针对新能源汽车的税收优惠政策主要在汽车使用环节（对节约能源、使用新能源的车船可以减征或者免征车船税）,而对于生产环节和销售环节却缺乏相应的税收优惠政策.相比之下,各发达国家税收优惠政策更加全面.如为了鼓励新能源汽车的发展,日本于2009年4月开始实施“绿色税制”,对新能源汽车以及清洁柴油车等低排放、燃油消耗量低的汽车在购写时享受重量税和取得税等多种税收优惠[6].

新能源汽车作为新型产业,前期需要大量的资金投入,除了政府直接的资金支持外,还需要政府在融资等方面对相关企业予以大力支持,但是目前政府在此方面的政策扶持力度明显不足.

在供给型政策工具中,运用比较多的是资金投入,但是在人才培养、科技信息支持、基础设施建设方面的政策工具都没有得到充分有效的运用.目前制约新能源汽车发展的最重要的因素在于技术,而要想取得技术上的突破,关键在于人才以及技术平台的建立,这些制约新能源汽车发展的因素单靠企业自身是无法解决的,更需要政府的政策扶持.

在直接促进新能源汽车发展的需求型政策工具方面,仅仅只涉及到政府采购的一条政策,而且该政策还属于鼓励与试验性的而非强制性的,至于怎么写作外包、贸易管制和海外机构等政策工具更是空白,因此,需求型政策工具的应用有待加强.

4.政策缺乏系统性和前瞻性.从政策的整体来看,由于涉及的政策跨越时间长,部门多,政策还缺乏一定的系统性和前瞻性,如在《关于开展私人购写新能源汽车补贴试点的通知》中补贴对象只有电动汽车,这显然不利于其他新能源车的发展.

此外,缺乏对传统能源汽车的限制政策.由于新能源汽车在产业化方面还没有很大的突破,传统能源汽车仍然是市场主流,其所具有的成本低、技术成熟、加油维修方便快捷等种种优势是新能源汽车所不具备的.所以,只有在鼓励新能源汽车的同时出台限制传统能源汽车的政策,逐步提高传统能源汽车的门槛,才能大力发展新能源汽车[7].

(二)Y维度：政策结构不合理

从整体价值链的角度来看,政策工具中消费所占的比例最大（39.7%）,大于研发所占的比重（31.7%）8个百分点,虽然国家出台了大量促进新能源汽车消费的政策措施,但是从实施的效果来看,却并不理想,这是由于目前阻碍新能源汽车产业化的根本原因还是技术问题,如电动汽车的电池技术,电动汽车电池无论在充电时间、一次性行使距离还是在电池的体积、寿命、成本等方面离消费者的需求还是有较大的差距,所以在电池技术没有取得突破性进展的前提下,出台再多的鼓励消费政策所起的作用也是有限的.所以目前政策扶持的重点应该是研发政策而非消费政策.进一步分析发现,虽然研发政策从总数来说不少,有20条之多,但是从研发政策的结构来看,绝大部分是目标规划（8条）,而在资金投入和人才培养方面的政策甚至是零.众所周知,科技开发一靠人才,二靠充足的资金保证,如果没有相应的人才和足够的资金投入,是无法取得突出成果的.

虽然政府出台了大量促进新能源汽车消费的政策,但是从消费政策结构来看,绝大部分是资金投入和法规管制,基础设施建设所占比重过小（2条）.而目前阻碍消费者购写新能源汽车（主要是电动汽车）的主要原因除了电池技术之外,基础设施不完善也是一个重要原因.如果缺乏方便的充换电网络和维修网络,消费者是没有动力购写新能源汽车的.

总之,从价值链维度来看,政策工具虽然涉及到了价值链的四个环节,但是从其结构来看,存在许多不合理之处,需要进一步进行政策的优化.

四、政策建议

(一)优化环境型和供给型政策工具

对于现有的相关政策要加快制定实施细则和督促落实,严格规定各项政策措施的落实步骤.此外,根据新能源汽车发展所面临的困境,应在人才培养、科技信息支持、基础设施建设、金融支持、税收优惠等方面加大政策的制定与实施力度.

1.企业发展的关键靠人才,没有充足的人才供应,单个企业难以得到发展,从宏观上看,一个产业也难以得到发展.新能源汽车作为新型产业,本身的人才供应是有限的,这就要求政府采取措施,制定人才培养政策,特别是科技人才的培养,使我国新能源汽车的发展得到充足的人才保障.

2.目前新能源汽车发展的瓶颈是技术.所以政府应该加强对新能源汽车的科技信息支持力度,组建专业的新能源汽车信息研究机构,实施信息资源的优化配置,帮助企业及时获取国内外最新的技术研究成果和情报资料,避免各企业由于信息不畅通而造成重复研究可能造成的大量资源浪费和发展机会的丧失.此外,政府还应搭建新能源汽车的技术开发共享平台,促进技术交流,提高技术开发水平.

3.新能源汽车的发展必须有相应的基础设施支持,特别是电动汽车,如果没有方便的充（换）电网络和维修网络,是无法实现产业化的.而在没有产业化的条件下,企业是不愿意投资进行基础设施建设的.所以现阶段政府要加大电动汽车充（换）电网络和维修网络的政策支持力度,进一步推进产业化进程.

4.新能源汽车目前还没有实现产业化,企业需要大量的资金投入.所以政府除现有的补贴政策外,还要加大金融支持的力度,拓宽市场融资渠道,建立风险投资机制等,使新能源汽车的发展具有充足的资金支持.针对新能源汽车的补贴主要集中在销售环节,补贴范围太窄的问题,政府应该拓展补贴范围和方式,在研发上国家可依据项目投入资金,鼓励新能源车的开发,在生产上,可以采用技改资金等方式予以补贴.

5.税收优惠政策对于新产业的发展具有重要意义.目前新能源汽车的税收优惠政策主要集中在汽车使用领域,鼓励的作用有限.政府应扩大税收优惠范围,在生产、销售、使用等领域出台更多的税收优惠措施,从而促进该产业的发展.

(二)重视需求型政策工具的拉动与带动作用

在政府采购方面,现行的政策仅仅是试点和鼓励性质的,政策是否执行,还要看地方政府的财力以及执政理念等因素,政策的执行会大打折扣.所以应制定节能与新能源汽车强制性政府采购政策,逐步扩大采购规模和比例,加大有关新能源汽车整车及零配件进出口的优惠政策制定力度,鼓励企业建立海外研发、生产及销售机构,从而拉动新能源汽车的发展.

(三)注重政策的系统性与前瞻性,以及与其他相关政策的配套性

在制定新能源汽车产业发展政策时,要从战略的高度思考政策的系统性与前瞻性,并做到前后政策的连续、统一,不同部门、层级间政策的互补性.此外,还要注重对新能源汽车自主品牌和核心技术的鼓励与保护.