行政合法性与合理性角度解读执法

摘 要近年来,有关和摊贩之间的负面新闻可谓铺天盖地,关于“打人”或者“暴力执法”的搜索记录数以万计.暴力执法不仅造成了公权力与私权利对立的紧张局面,也极不利于和谐社会的构建.本文就将从行政合法性与合理性的角度对对摊贩的执法问题加以解读.

关 键 词暴力执法合法性合理性

作者简介：王雪莹,湖北经济学院法学院2010级法学本科生.

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-139-02

从2006年1月湖北省天门市的“魏文华事件”——当事人用手机拍摄与村民发生冲突时,遭工作人员强行收缴手机并被殴打致死；到2009年5月的“夏俊峰事件”——当事人摆摊被查处后,在勤务室与两名队员发生冲突后将其刺死；再到去年“1·9广州打人事件”——摊贩刘武秀左手无名指被队员打至骨折等无数血淋淋的事实折射出当下执法领域出现严重缺陷,而暴力执法与暴力抗法的背后隐含的是行政执法权的合法性、合理性问题.

一、概述

所谓“”指的是,国家为保障公共设施的完整,维护城市整洁市容,给广大市民提供一个安全、健康、舒适的城市生活环境,而依法设立的,依法行使行政管理权和行政处罚权,具有综合执法性质的机构及其工作人员的统称.豍

作为一个综合性的行政执法机构,其设立的最初目的是为了将原来由多个行政机关分别行使的行政处罚权统一交由一个行政机关来行使,即实现行政处罚权的相对集中.1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第16条豎明确规定了集中行政处罚权的权力来源.据此,执法所依据的法律、法规、规章包括工商、园林、环保、规划等多个不同的部门.在执法过程中应当严格依照这些法律法规和规章的规定积极行使法定职权,履行自己的法定义务,并不得违反这些规定,做到合法行政；同时其执法行为应当客观、适度、符合社会公德及理性,做到合理行政.

二、暴力执法的原因

(一)部分执法者自身素质不高,法律意识欠缺豏

执法队伍的人员编制极不统一,既有具有正规编制的队员,也有相当数量为协助正规工作而聘用的临时性工作人员,这些人又被称为“协管员”.且不说有些正规编制的队员对于法律的理解都存在欠缺,很多临时协管员更是由于缺少执法所需的必备业务素养和法律知识,在执法过程中,违背正当法律程序暴力执法,罚而不管,或“以罚代处,忽视行政执法行为的社会效果”.豐执法者素质参差不齐,给管理带来极大不便,加之“临时工”流动性大,出现问题不仅不利于追责,还极易成为机构推诿责任的“挡箭牌”.之前中国就已出现不少类似案例,一出事故责任人就是“临时工”,使得广大民众对于“临时工”一词一度深恶痛绝.

(二)执法理念和方式滞后,执法手段单一

目前我国对于软硬不吃的摊贩大多采取“抄摊儿”方式进行治理,这种“一脚定乾坤”的方式在看来是最行之有效的方式,而在摊主和其他民众眼里则是不讲理的粗暴执法方式.笔者在日常生活中见到最多的就是队员开着印有“城市综合管理执法”的小面包车,浩浩荡荡地开进街区,拿着个大喇叭对着路两边的摊贩喊“赶快走!不走收摊!”,这样的喊叫过后如果还是有摊贩没走,则会下来几个队员帮忙将摊子收到车中.由于《行政处罚法》第16条规定仅有机关才能行使限制人身自由的行政处罚权,因此一般仅能“限制”物——即摊贩的推车及车上物品,那么处理手段就只能是没收了.

(三)执法者缺乏人权观念和怎么写作精神

“中国传统的‘官本位’思想在某些执法者的思维中根深蒂固”,正是由于受这种思想极深,部分执法者在执法过程中常常会有过激行为或者霸气言论.豑行政执法权是公权力,在他们看来,作为公权力的行使者,自然高人一等,对于相对人就只有被管理的份,而没有讨价还价的余地.只要有了权力,他们往往就不会看到小摊贩生存的艰辛,更不会站在对方的角度体谅他们这种被迫“丑化市容”的行为.因此他们要进行管理,绝对不允许城市外观被这些占道经营乌烟瘴气的小摊贩破坏.“官大一级压死人”,用来形容他们执法时的心态再贴切不过了.在这种心态影响下,“为人民怎么写作”常常只是一句空话.

三、暴力执法的行政合法性分析

行政合法性,是指行政机关在立法和执法过程中必须遵守合法行政这一行政法基本原则.具体到执法,包括两个方面的要求：一是法律优先.即必须积极行使法定执法权,履行自己的法定义务,“法已规定不可违”；二是法律保留.即履行执法权和行使执法权中产生的权利义务必须以明确的法律授权为前提和基础,“法无授权即禁止”.

(一)“法已规定不可违”

以湖北省为例,湖北省根据《中华人民共和国行政处罚法》以及国务院关于做好相对集中行政处罚权工作的有关规定,经国务院和省政府批准,从2001年6月开始先后在武汉市、襄阳市等四个城市开展主要涉及城市管理领域的相对集中处罚权试点工作.据此,各市分别成立城市管理执法局,行使原来分属城市规划、城市管理、城市绿化、环保、工商等部门的行政处罚权.豒从这个角度来讲,行使行政处罚权是法律法规赋予其的法定职责,因此,对无照经营的小摊贩进行整治正是积极行使法定职权的表现,是符合行政合法性要求的.

(二)“法无授权即禁止”

依照现行的《行政处罚法》,要对摊贩进行处罚,至少应当经过表明身份、告知当事人拟做出决定的事实原因及相关证据、听取当事人的陈述和申辩等几个步骤,而事实生活中,摊贩往往见到就溜之大吉,使得以上执法程序根本无法进行.“当法律规则难以操作而上级命令又必须执行时,只能自创规则”,这样在摆脱了正式规则的约束后,就拥有了极大的自由裁量权,而这些裁量权又只能凭借纪律和良知来操作.若没有了纪律和良知,暴力就成了执法的必备手段.法律是禁止执法者使用暴力的,但不借助暴力又很难工作下去,因此,非法施暴就成为必然选择.而为了规避法律风险,更愿意借助“临时工”来实施暴力.由此看来,暴力执法虽然有客观执法环境催生的原因,却是极其不合法的,严重违反了合法行政原则.四、暴力执法的行政合理性分析

行政合理性,指的是行政机关行使行政权力必须符合合理行政这一行政法基本原则,做到客观、适度、符合理性.具体到执法,包括三个方面的内容：一是公平公正对待.即不能肆意实施差别对待；二是考虑相关因素.即做出行政决定和进行自由裁量时,不得考虑与立法授权目的不相干的因素；三是比例原则.即为达到行政目的所必需为的行政执法权必须在侵害人民权益的最小范围内行使.

(一)公平公正对待

现实生活执法中,对于马路摊贩既不能“一刀切”式的一并查处；也不能欺软怕硬,对于强硬的摊贩不敢执法；或者受人情关系、行政干预等因素影响对同一性质的案件给予不同的处理结果,造成执法不公.差别执法的后果之一就是极易使得摊贩产生更多的执法抵触情绪,从而助长其暴力抗法的倾向.豓

有了暴力抗法,暴力执法也必然产生,这是一个恶性循环,是城市执法者与底层群众社会关系紧张的表现.首先不能先行暴力执法,使相对人产生抵触,其次不能执法不公,加重相对人的抵触情绪.

(二)考虑相关因素

执法,只能依照违法状况的现有相关因素予以考虑,只能考虑其执法后是否能够达到立法授权其整治城市环境的目的,而不能考虑不相关的因素.有摊贩占道经营,那就只能考虑其占道带来的危害,只能针对其占道进行处罚.有些执法人员看到老实易欺负的摊贩就上前执法,而看到强硬的摊贩则不去执法；或者有些摊贩是执法者的亲戚、朋友,基于人情则不予处罚或减轻处罚,这就是考虑了不相关的因素.对部分人暴力部分人温和,本身就是执法不合理的表现.

(三)比例原则

执法,首先应当符合法律目的；其次所采取的手段和措施为执法所必需,手段与结果之间存在正当性；最后其可以在采用多种方式达到某一特定行政目的的情况下,应当选择对当事人权益损害最小的方式.暴力执法首先肯定是不符合法律目的的.法律给予处罚权,是想通过处罚的方式对有关行为进行教育,而并不是为了处罚而处罚.其次,采用暴力的方式执法也必然不是执法所必需.为达到美化城市环境、创建文明城市的目的而整治沿街摊贩,方法有很多：划定区域和时段让其有序经营、成立摊贩自治组织让其实现自我约束和管理豔等无论哪种,都无需使用暴力.最后,既然有如此多的手段可以达到执法的目的,那么暴力这种对当事人权益侵害最大的方式自然违反了合理行政原则.

五、结语

“贩夫走卒,古已有之”豖,由城市流动小摊贩所形成的“摊贩经济”,作为市场经济的重要组成部分,也是有其政治经济上的正当性的.摊贩经济不仅使得城市GDP有所增加,同时廉价的摊贩市场还有满足底层和普通市民阶层生活需要、解决部分就业、增加街道活力等种种优点.而其之所以成为各地区争相解决的“大问题”,无非是因为其影响市容、占道经营影响交通、污染城市环境、扰乱政府城市规划等.但这些原因往往是没有加以妥善监管的结果,政府完全可以划定一个特定区域,设定特定时段规范摊贩经营状况,这样既能解决闲置劳动力的就业问题,对于减少工作负担、和谐群众与执法者的社会关系也有着极大的促进作用.“当一样东西顽强的生存、顽强表现出来的时候,你要找出背后的合理性在哪里,然后找一找政府工作的差距在哪里.”豗执法,正是如此.

注释：

饶索夫.从外国“”探讨中国法律地位及其存在问题.法制博览（中旬刊）.2012（3）.第88页.

《行政处罚法》第16条规定,“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由机关行使.”

何为.浅析执法难题与解决路径.法制与社会.2013.3（中）.第187页.

莫于川.秩序不是行政执法的惟一追求.法制日报.2007年4月17日.第003版.

叶晓川.执法权的制度困境及其出路.理论与改革.2008（3）.第120页.

屈晓东.暴力执法与暴力抗法的困境与出路——基于西安市的实证分析.法制与社会.2011.7（中）.第61页.

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张学兵区长跟你网上谈：您如何看待马路设摊?.http：//spaces.xinmin./?uid-20256-action-viewspace-itemid-18976..2008年7月7日.