《土地管理法(修改草案)》刍议

摘 要随着社会的发展,依法治国的理念进一步深入人心,我国城镇化的步伐也日益加快,各项法律的制定和出台也加强了公民依法维护自己合法权利的意识.《土地管理法（修改草案）》有新的亮点,但对诸如“农村集体所有的土地归农村集体所有”等基本问题的规定仍不明确,关于土地管理法的基本原则、权利客体、补偿标准、权利救济等程序问题规定仍比较模糊,所以对于《土地管理法（修改草案）》的仍有较大的研究价值和改善空间.

关 键 词城镇化土地管理法草案

作者简介：赵小慧,长安大学政治与行政学院201经济法学专业研究生,研究方向：建筑与房地产法学；贺毅力,长安大学政治与行政学院.

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-242-02

《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规确定了“物权法定”原则,在程序上保障了国有土地征地补偿合法进行,但旧的《土地管理法》实施过程中也有很多问题.尤其是随着我国城市化步伐的日益加快,虽然国家三令五申明确禁止强拆,但是强拆案件却屡禁不止.究其背后的本质原因还主要是利益的趋势,所以《土地管理法》的修改已成为破竹之势.《土地管理法》第四次修改草案的虽然未通过,但其中的进步性是不容置疑的,这一定程度上也体现了更加注重和保证公民合法财产的理念,有利于社会公平正义的实现.

一、《土地管理法（修改草案）》的基本原则

《土地管理法》的修改牵动着千万人的心,尤其是在农村土地征收补偿条例尚未出台的情况下,也将成为农民权利保障的一项基本立法.从法律性质上来讲,《土地管理法》属于经济法,但是兼具了行政法的性质.其主要是调整国家在土地征收、土地利用、土地所有权性质变更等过程中形成的权利义务关系,也包括了土地征收主体与相对人之间的征收权利义务关系、土地登记过程中形成的行政确权等权利义务关系,所以兼具了经济法和行政法的性质.《土地管理法（修改草案）》进一步明确了土地管理的基本原则,增加了“权利人合法权利受保护原则”,也加强了与《宪法》、《物权法》、《民法通则》等基本法的衔接.

(一)坚持公法与私法相结合的原则

《土地管理法》调整的法律关系比较复杂,单纯的将其定性为公法,难以保障当时人的合法权利,尤其是集体土地上公民合法宅基地的对土地的使用,以及使用年限届满后归国家还是可以申请续延等,均涉及登记等问题,所以不能完全定义为公法.另外,在建筑与房地产法学中,土地对于房地产的研究也是非常关键的,该法主要调整的是国有土地上房地产权利设立、变更、消灭等关系,然而集体土地上建立的以及在划拨土地上建立的“小产权房”等均依赖“土地”.所以地上物的归属问题不宜由行政法规规定,《土地管理法》应坚持公法与私法相结合的原则.

(二)物权平等保护原则

《物权法》第四条规定了,物权平等原则和物权法定原则.《土地管理法》第5条,规定了土地权利人的合法权利受法律保护,从而在立法原则上坚持了公民的合法财产受法律保护的原则,符合我国《宪法》原则,也实现了与《物权法》的衔接.草案中借鉴了《物权法》关于物权的占有使用收益处分,完整性和合法性的规定.按照学理推断,鉴于物权平等保护的基础,应该平等保护公民合法土地权利和国家土地权利.国土资源部共下发了19项土地政策性文件,按照政策文件涉及的内容进行分类,主要涉及到农村土地管理、促进土地市场健康发展、农村土地整治及土地复垦、土地审批以及土地节约集约利用等五个方面.

(三)程序法定原则

《土地管理法》的修订涉及社会群体非常广泛,也影响到社会的安定和团结,土地的征收征用和开发利用必须严格的按照法定程序进行,对土地进行合理规划.从土地使用制度的建立、实施到监督必须严格制定法律.国家机关应该在法规定的权限和范围内活动,对于农村集体土地的管理也应依法进行监督,防土地征收无序征收,为农村土地征收补偿条例的出台做好准备.在李平看来,按照立法惯例,应先有上位法,再有下位法.即先有母法《土地管理法》,再对其细化,制定相应条例.

二、《土地管理法（修改草案）》有待完善

《土地管理法（修改草案）》实践中仍有很多问题,本次草案未予明确规定,也将导致些许后患.

根据我国《宪法》规定,农村集体合法所有的土地归农民集体所有；《土地管理法》第八条,也规定了农村集体所有,最新修改草案也回避了“集体所有”的确切含义.农村的村委会负责本村事务,那么可以认为本村的村委会是集体土地的合法所有人吗?就村民小组而言,村民小组也是本村的本小组村民的代表,那么是不是仍需要划分成个村民小组呢?另外,如何确定集体经济组织的地位,按照法律规定,国家鼓励集体经济组织的发展,并且农村集体也是土地的合法权利人,那么其使用土地,是否需要审批?还是按照《物权法》的规定,物权所有人可以依法占有、使用、收益、处分,也就是说集体经济组织是在自己的土地上发展经济,不需要向国家和集体缴纳土地使用费呢?

在农村,仍存在许多所谓的“小产权房”,但是按照现行法的规定,此类房屋属于违法建筑,应依法予以拆除,但这不仅浪费了巨大的社会资源,也不利于新型农村的建设和发展.就是说所有的土地都必须征收,转为国有土地才能作为建设用地.集体土地是不能作为建设用地直接使用.任何单位,任何个人都必须依法申请.这就使政府的征地行为合法化.另外,对于农民在宅基地上建造房屋后卖给本村的以外的人,也应该适当放宽,因为我国实行“房随地走”“地随房走”,倘若阻止其出卖,其处分权必然受到限制,其物权是不完整的,所以,应该保护写受人的利益；或通过对出卖人进行惩罚,如不得再申请宅基地或者缴纳土地出让金的形式,来保障交易的进行和社会的稳定.允许农村房屋的合法流转,废除建设部颁发的《房屋登记办法》第87条的规定,禁止对非农村集体经济组织成员房屋所有权转移登记手续.（三）适当提高征地补偿标准

本法是农村征地补偿条例的上位法,所以,关切农民问题,也是我国依法治国理念的核心,公民权利平等的体现.我国农民法治意识的增加,才能从根本上促进社会的进步.在过去,许多农民不会合理使用补偿款,随后或者挥霍,在失去土地且补偿款花完之后,生活便失去保障,所以在建立社会保障制度的同时,也应该适当提高补偿的标准,尤其可以鼓励其从事第三产业,发展经济.《土地管理法》第47条,规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值30倍的上限,这在一定程度上是不能满足农民的生活的.农民没有生活技能,物价也在随着社会的发展不断上升,将来科学技术的发展,30倍补偿款这样一次补偿的方式必定不利于农民的生存保障.所以笔者认为在日后的修改工作中正增加一些可持续或者可变更的补偿标准,例如在物价上涨时农民可以通过行政诉讼变更补偿数额；也可以灵活补偿手段,安置农民就业或者给予法律上、制度上在教育、医疗、养老等各个方面的优惠,真正实现社会的公平正义.

(四)明确耕地占用补偿制度

《土地管理法（修改草案）》中第57条,规定了先补后占的制度,但是从目前来看,有一定的难度,对于“占多少、补多少”的法律规定,容易导致一些错误开垦趋势.就全国土地沙化和水土流失等情况比较严重,经过数年的退耕护还林、退耕还牧等,取得了成效.若完全按照用多少补多少的规定,会使得不适合耕种的地区被盲目开垦.所以各级土地管理部门、规划部门应会同农业部门对补偿土地进行验收并检测土质,明确补偿土地是否达到耕种要求.

三、结语

《土地管理法（草案）》的修改和制定将成为促进我国城镇化水平的里程碑,依靠该法的制定,集体土地房屋征收及补偿条例在不久的将来也会面世,为完善我国法律、法规体系,发挥广大公民的与参与积极性确立法律依据；另外本次修改设立了对被征地农民的社会保障等制度,将在一定程度上促进农民思想意识的转变和社会可持续发展.但是土地管理过程中权利义务和职权划分的不明确问题,也应当在未来的修改过程中予以明确,尤其是对于“公共利益”这样的抽象字眼,应进行限缩解,防止公权力对公民合法权利的侵犯,还有许多事宜尚未规定,尚有较大的理论研究价值.

[4]袁立明.打破垄断放开土地市场.封面报道.2013（1）.

[5]赵文娟,刘方舒.浅析农村宅基地继承问题.法制与社会.2013（2）.