广东省行政审批改革

摘 要自从我国加入世贸组织之后,对于行政审批的改革就成为学界一直关注的一个热点.2012年国务院明确同意广东省“十二五”时期在行政审批制度改革方面继续先行先试.这表明广东省将在行政审批改革方面走在全国前例,且又以顺德——清远（英德）经济合作区作为广东省先试先行的“特区”.因此,本文将以广东省行政审批改革为例,试图进一步理清行政审批的范围,并将简化行政审批的手续与社会管理创新相结合,实现公民社会自治,激发我国社会主义市场经济的活力.

关 键 词行政审批必要性探讨行政审批项目梳理改革设想

作者简介：肖茗心,华南师范大学法学院.

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-152-02

一、现行行政审批改革的必要性与可能性

行政审批制度在我国的计划经济时代就已确立,且遍及社会生活的各个领域.而随着我国社会主义市场经济体制的建立,尤其加入世贸组织后,改革开放愈加深入,已有的行政审批制度已经不符合市场经济自由平等竞争的需要,因此,从2001年起我国就开始了行政审批制度的改革.但是任何改革均不是一蹴而就的,行政审批制度的改革也是如此.因此,随着我国市场经济发展的深入,而广东省作为经济开放最早的区域,正在进行产业转移与升级,就需要进一步进行行政审批的改革,还权于民,赋予市场主体更多的活力.

(一)政府失灵,需要厘清与市场之间的权利范围

为了纠正完全的自由市场失灵,政府需要及时进行干预.但是政府在干预市场的过程中又不可避免的产生了另外一种缺陷,即政府失灵.当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效益或道德上可接受的收入分配时,政府失灵便产生了.通俗来说,政府干预经济的本意是为了弥补市场缺陷,但是实施过程或者实施结果往往会事与愿违,或者导致政府权力的滥用,或者经济效率低下.政府失灵现象在我国现阶段可以说是非常普遍,政府官员权力“寻租”,或最终被企业所“俘虏”.“寻租”是指政府官员积极主动的从行政相对人那获取利益,而“俘虏”则是指双方当事人在磋商的过程中,政府向相对人妥协.而两者的结果均是行政相对人获得法外经济利益,而政府官员则日益腐败.这也就是为什么一再强调要理清行政审批的范围,让市场自我规制,自我决定,以防止政府官员滋生腐败.

(二)还权于民,要求实现市民社会的自治

市民社会理论发源于西方,它旨在强调市民自治,自我约束、自我管理、自我怎么写作,形成社会与国家的二级结构.自从凯恩斯的“国家干预经济”的理论被西方国家广泛采纳之后,市民社会则成为国家全盘掌舵之下的自治社会.这意味着强调市民自治与国家运行的统一.

这一理论与我国所采用的马克思主义“主权在民”原则不谋而合.既然主权在民,那么,行政审批改革就应当朝着这个目标前进,严格执行《行政许可法》第13条所规定的不设许可的条文（法律规定“可以不设许可”,但在国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定中明确规定“政府不设许可”）.市场经济更多的是需要公民的自治,还权于民,保障个人的财产与独立人格,更好的发挥公民参与社会管理的基础性作用.

(三)上层建筑必须与经济基础相适应

上层建筑要与经济基础相适应,经济体制改革要求政治体制改革与之相适应,这是经济社会发展的客观要求.随着市场经济体制的建立,尤其是加入WTO之后,我国传统的行政审批制度,给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间比较大,加之审批标准不公开、审批程序不规范,随意性大,透明度较低.这与WTO的平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离,也有悖依法行政、依法管理的施政原则.而且日益暴露出其弊端：政企不分、政事不分,政府职能扭曲,背离为人民怎么写作的宗旨,阻碍社会主义市场经济健康运行.

二、对广东省近几年进行行政审批项目的梳理与思考

从2004年开始,广东省出台了第三轮行政审批事项调整目录（共三批）,第四轮行政审批调整目录.2012年,广东省开展了新一轮行政审批制度改革,到目前已经公布了两批改革事项目录共383项,其中取消197项,下放和委托130项,向社会组织转移56项.此外,国务院批准广东省在“十二五”期间在行政审批制度改革方面先行先试100项,其中停止实施66项,下放34项.还包括国务院批准广东省暂停和调整25项法律规定的审批.

广东省第一批和第二批行政审批改革力度不够大,仍保留了许多项目.显现出以下特点：就保留的项目而言：一方面,针对爆破、放射性废物处理等对公共安全有较大影响的事项进行了必要的保留,还做了将审批事项作为一般管理项目,和改变管理主体的有益尝试；但另一方面,应该交由市场主体自主决定的项目进行了不当保留,如外商投资.此外,期刊出版增刊核准这一项,在第一批中是被取消的,而在第二批又被列入了审批范围.就取消的项目而言：对于贸易、新闻业的发展做了有益的取消,如取消举办国际性、全国性节目交流交易活动的审批,报纸临时增版增期的审批.

第三批行政审批事项调整目录则比较有特色,该规定将广东省所有的行政审批权限进行下放,下放的主体为“广州、深圳市”,和“其他级别低的市、县”,或者将行政许可事项转换为一般管理事项之后再进行下放.（1）省政府将一些权力下放,方便当事人申请.如外国人、台港澳人员在粤就业的审批就下放给地级以上劳动保障部门.（2）就下放的项目而言,省物价局对于产品的认定或者指导占大比例.但事实上,在这些项目应该进行分类,一部分交由市场,另一部分则仍由政府监管.如甘蔗收购、合同保证金这类完全可以由市场自主决定的费用交由市场定价.

由上述分析,可得出对深化行政审批改革的如下启示：（1）应当列出一个行政审批的目录总表,对于近些年所保留、取消、下放的项目进行全面梳理,并附上说明,方便行政相对人查阅.（2）宜将行政审批分成行政许可类与非行政许可类进行管理.对于行政许可类的行政审批,应当按照《行政许可法》第12条和第13条的规定,政府应当自觉从市场能够自主调节的领域退出.对于非行政许可类的行政审批项目,则应该由行政机关列出保留的理由.三、进一步深化行政审批改革的设想

(一)进一步理清行政审批的范围,使行政审批项目体现当地特色

由上述分析可知,理清行政审批的范围应当遵守《行政许可法》第12条与第13条的规定.此外,应当严格遵守《广东省行政审批事项目录管理办法》所确立的,未纳入《目录》的审批事项不得实施,以及第11条进行调整与变更的两大原则.据《南方周末》对广东省行政审批改革的报道可知,现阶段行政审批项目改革这种靠部门自己申报项目的做法,有可能让涉及一些部门核心利益的审批事项被排除在外.因此,必须政务公开,专家参与,为取消行政审批事项保驾护航.

就确定保留与取消的项目而言,可以参考美国的经验.在美国,行政审批有两大类,一类是经济事务方面的许可事项,一类是社会管理方面的事项.就社会管理类而言,为了抑制市场机制的消极影响而对有不良外部影响的产品和行为（如环境污染）、信息不对称的行业（如金融、食品）、稀缺物质以及公共物品的配置进行审批而设.所以,在清理我国行政审批的项目中,投资、教育、文化体育等公共怎么写作领域,尽可能少设或不设审批项目.

在行政审批范围的设定时,应考虑行政审批事项尽量体现当地特色.《行政许可法》第21条规定,省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可,根据本行政区域经济和社会发展情况,认为符合条件可以不设行政许可的,报国务院批准后,可以在本行政区域内停止实施该行政许可.根据社会经济社会发展的需要来配置行政许可资源,体现了“有限政府”的内涵.

(二)适当下放行政审批的权利,将社会组织纳入行政审批的主体

广东省在2012年出台的两批行政审批改革的项目中,将56项职能逐步向社会转移,由符合条件的行业协会实行自律管理.虽然这些措施有利于行业协会等社会组织发挥其应有的专业性作用,但现阶段,我国行业组织并不能规范的履行该职责.以旅游行业为例,我国的旅游市场,尚欠缺有效的法律法规进行全面规制.因而需要相关立法规范,以及政府部门的有效监管,行业协会才能真正履行好对“旅游饭店星级评定”、“旅游景区质量等级评定”的职责.

(三)简化行政审批手续,完善相对集中行使行政审批权的运行机制

简化行政审批机关自身内部的审批手续,将审批程序标准化、定量化、责任化.一方面,是对某些行政审批事项进行标准化裁量.例如土地审批、排污审批等,这类事项主要涉及自然资源和环境保护许可事项,为了避免资源浪费,环境恶化就要改变过去的审批方式,采用先进的量化控制的方法.另一方面,行政审批过程的标准化.比如顺德区行政审批改革提的了六个标准化要求,其中裁量标准的说明是一大创新：用更为客观的数据标准作为行政审批的裁量基础,增加了确定性与说服力.

除简化行政审批程序外,更应完善集中行使行政审批权制度.佛山顺德改革提出了“三集中三到位”的目标,在机构内部设置审批怎么写作科,明确该科室的职能,且规定了分散零星审批权的处理方式.以及设立首席代表,由首席代表全权负责,明确其职权.顺德区这种做法是比较好的审批职能的集中设置.但是这种职能配置只涉及机构内部,而没有涉及到机构之间的行政审批职能的协调.

(四)有效监管,总结经验,全国推广

行政审批改革的管理方式从重审批、轻监管转为宽准入、严监管.政府部门应当就取消了审批的事项,加强事后的监管.一方面,政府主动公开信息以公开为原则,不公开为例外.将行政审批的情况形成报告进行汇报、向公众发布,确保市场经济健康运行.另一方面,行政相对人申请信息公开时,除属于法定不公开的范围,申请人的要求应当尽量满足.尤其是建财政保障制度以便实现政府监管职责.除了政府进行监管,同样也需要社会公众、新闻舆论的监督.

以顺德区的行政审批改革为例,行政审批程序的“六要求”,机构设置的“三集中三到位”都是较好的理论改革设想,如果实际效果达到了预期设想,那么这些经验就可以上升到省政府规章、省地方性法规的层面.更进一步,广东省行政审批改革所取得的经验可以由全国人大常委会、国务院制定的全国性法律法规加以确认,从而深化全国的行政审批改革.

注释：

许勇.转型时期我国行政审批制度改革研究.吉林大学博士论文.2007.

[美]保罗.A.萨缪尔森,威廉.D.诺得豪斯.经济学（下）.中国发展出版社.1992.1189.

湛中乐.关于深化行政审批制度改革的思考.发展论坛.2007（6）.

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审批要件标准化、审批流程的标准化、裁量准则的标准化、审批规范公开形式的标准化、办事制度的标准化以及审批运行系统平台的标准化,佛山市顺德区委办公室文件,顺发办,2011：34号.