在政治与法律之间

点赞:17509 浏览:81041 近期更新时间:2024-02-21 作者:网友分享原创网站原创

[作者简介]杜涛,复旦大学法学院教授,法学博士.

摘 要:气候变化问题越来越引起全球关注,与此相应,气候变化诉讼案件在世界各国法院大量涌现.无论在美国还是在其他国家,气候变化诉讼都面临一个法律障碍:法院是否有权进行裁决.这取决于各个国家是否将气候变化问题视为法律问题.在美国,气候变化诉讼从产生之日起就面临所谓的“政治理论问题”的困扰.根据美国最高法院判例,政治性的问题或者那些被宪法和法律授予行政部门负责的问题,决不能由本法院来处理.气候问题是不是政治问题,引起了法律界的广泛关注.美国法院的判决在双方面也没有一个明确的答案.随着跨国气候变化诉讼的增加,联合国也开始关注这一问题.中国作为世界最大的碳排放国,应该及早在法律上作出应对.

关 键 词:气候变化诉讼政治问题理论可诉性

中图分类号:DF4文献标识码:A文章编号:1673-8330(2013)05-0117-07

一、气候变化诉讼的兴起

近年来,气候变化问题越来越引起全球关注,尤其是2009年底举行的哥本哈根全球气候大会将这一问题推向.与此相应,气候变化诉讼(ClimateChangeLitigation)也开始在一些国家的法院出现.①气候变化诉讼的定义尚不明确,但它与普通的环境侵权诉讼具有一定区别.普通环境侵权诉讼针对被告的某一具体环境污染行为所造成的损害,比如针对化工厂违法排污导致居民人身伤害的侵权赔偿诉讼.而气候变化诉讼则是指与温室气体排放导致的全球变暖(GlobalWarming)等气候变化(ClimateChange)有关的诉讼,比如由于气候变化而引发的海平面上升、洪灾、飓风、粮食减产等损害,原告因此而提起的诉讼.

气候变化诉讼的潜在被告主要是那些温室气体排放大户,包括石油、天然气、煤炭和火力电厂以及汽车厂商.美国加州政府曾在2006年9月20日对通用、福特、本田、尼桑、丰田、克莱斯勒等汽车厂商提起了此类诉讼.另外也有一些案件的被告是国家或者政府机关.

目前,绝大多数气候变化诉讼都发生在美国,②原告主要包括私人和政府两大类:第一类为私人受害者;第二类为政府,包括美国联邦政府、州和地方政府及其政府机构等;第三类为环境保护团体.2007年4月2日,美国最高法院审理的“马萨诸塞州诉美国联邦环保署案(Massachusettsv.EPA)”具有里程碑意义,标志着气候变化诉讼正式进入法院系统.美国气候变化诉讼可分为公法诉讼(publiclitigation)和私法诉讼(privatelitigation).③公法诉讼主要是要求政府机关行使职权,对影响气候变化的活动进行监管,比如马萨诸塞诉环境保护署案.这类诉讼依据联邦成文法,包括《清洁空气法》(CAA)、《濒危物种法》(ESA)、《国家环境政策法》(NEPA)等.私法诉讼是指依据联邦普通法及州普通法的诉讼,主要是侵权诉讼,比如康涅狄格诉美国电厂案等.


还有一类国际公法上的诉讼,直接援引国际人权法,比如因纽特人案.④该案原告是美国和加拿大的爱斯基摩人,受理机构是美洲国家组织(OAS)附设的美洲间人权委员会(IACHR)(注:美国没有加入该组织).原告声称,美国拒绝承担全球温室气体减排义务,导致全球气候变暖,影响了爱斯基摩人的生存.美国的行为违反了《人类权利与义务的美洲宣言》所规定的多项人权条款,侵犯了爱斯基摩人的权利.2006年12月,该案被美洲间人权委员会拒绝,但该委员会准许原告于2007年3月在华盛顿举行的一次简短听证会上进行陈述.该案是第一个将人权和气候变化联系起来的案例,在国际社会产生了广泛影响.

无论在美国还是在其他国家,气候变化诉讼都面临一个法律障碍:法院是否有权进行裁决?这取决于各个国家是否将气候变化问题视为法律问题.在美国,气候变化诉讼从产生之日起就面临所谓的“政治问题理论”的困扰.

二、政治问题理论的兴起

政治问题理论被认为可以追溯至著名的马伯里诉麦迪逊案(Marburyv.Madison).⑤在该案中,马歇尔大法官认为:“政治性的问题,或者那些被宪法和法律授予行政部门负责的问题,决不能由本法院来处理.”⑥政治问题理论的基石是美国独特的三权分立体制,按照这一体制,法院的职责是解释宪法和法律,无权对政治问题说三道四.

1962年的贝克诉卡尔案被认为正式确立了现代政治问题理论的独立地位.⑦该案涉及的是议会的议席分配问题,该问题在联邦最高法院此前的判例中被认为是政治问题而不属于法院受理范围.然而在贝克诉卡尔案中,最高法院却作出了史无前例的判决.该案中,原告认为田纳西州1901年的立法对该州大选议席的分配不公平,导致原告的选举权受到抑制,违反了《宪法修正案》第14条所规定的平等保护原则.原告请求法院发布禁令,禁止依照该法进行选举.该案后来上诉到最高法院.最高法院的布伦南大法官首先肯定了联邦法院对于案件的管辖权,然后提出了具有里程碑意义的判断政治问题的六项标准:1.法律文本明确规定将某一事务委托给某个对应的政治部门;2.缺乏解决该问题的司法上的调查和处理标准;3.如果不进行一种清晰的非司法的裁量以预先作出政策评判的话就不可能进行裁决;4.法院如果不表露出缺少对相关政府部门的尊重就不可能独立解决该问题;5.必须绝对地遵从已经作出的一项政治决定;6.不同部门对同一个问题发出的不同声音可能造成的两难境地.

由于这些标准仍显宽泛,布伦南大法官进一步限制了政治问题理论的适用范围:“它只能被偶尔适用于那些属于民选机关管辖的显而易见的‘政治问题’,而不是草率地适用于那些包含政治事项的案件.”⑧最终,最高法院以6:2的多数票维护了原告的权利并撤销了地区法院的判决.

贝克诉卡尔案确立了“政治问题”的判断标准,推进了政治问题的司法化.此后,在1974年合众国诉尼克松案中,⑨最高法院再一次发展了政治问题理论,判定总统有义务回答司法机关的提问.这表明,最高法院再一次利用司法权限制了行政特权.但是贝克案仍然留下了诸多待决问题.首先,该理论适用的条件和理由何在?是源于宪法条款还是纯粹源于司法解释?如果不弄清这一问题,就会影响到该理论的目的.学者们对该理论的范围也有分歧.路易斯·亨金教授甚至完全否定有什么政治问题理论.他认为,涉及政治问题的案件,法院只需要确定立法和行政机关是在宪法规定的范围内行事即可.⑩比克尔教授则赞成灵活运用该理论,将其视为一种司法克制的方式.维施勒教授则采取中间立场,他认为只有当宪法把某事项的处分权明确分配给司法机关以外的政府部门时,法院才需要保持司法克制.但他同时认为,宪法赋予行政部门的事务范围要远远超出法院判例中所确定的那些.三、政治问题理论在气候变化诉讼中的运用

(一)马萨诸塞州诉环境保护署案

马存利:《全球变暖下的环境诉讼原告资格分析》,载《中外法学》2008年第4期;陈冬:《气候变化语境下的美国环境诉讼——以马萨诸塞州诉美国联邦环保局案为例》,载《环球法律评论》2008年第5期.

1999年,美国几家环保组织联名要求联邦环保局按照《清洁空气法》的规定对新车排放温室气体的事项进行管制.2003年,该申请被环保署驳回.随后,美国马萨诸塞州等20多个州和城市以及一些民间社团作为共同原告,向美国联邦地区法院起诉,要求联邦环保局履行管理职责.该申请被初审法院驳回后,原告于2005年4月向哥伦比亚地区巡回法庭提起上诉,但再次败诉.原告向美国最高法院提出调卷审理请求.最高法院受理申请,并于2007年4月2日以5:4的微弱优势支持了原告的主张.在该案中,最高法院首先肯定了马萨诸塞州等原告的诉讼资格.接下来,法官们认为全球变暖带来的一系列环境问题给原告的财产造成巨大损失;环境保护署拒绝对汽车尾气排放作出限制对原告的损失负有责任;美国汽车尾气排放的二氧化碳量居世界第一位,因此对美国汽车尾气的排放限制能够减缓全球变暖的步伐;环境保护署有权力也有责任对汽车尾气排放的温室气体作出限制.

该案虽然并未直接涉及政治问题理论,但却是美国联邦最高法院首次就气候变化问题作出的判决,表明气候问题已经进入司法审查范围,具有历史性意义.

(二)康涅狄格州诉美国电力能源公司案

在康涅狄格州诉美国电力能源公司案中,8个联邦州以及纽约市和几个地方信托基金起诉4家电力能源公司和田纳西管理局,这几家公司被认为是美国最大的温室气体排放者.原告指控被告排放的温室气体导致气候变化并损害到原告的财产利益,要求法院发布指令,限制这些企业的碳排放.原告起诉的依据是联邦有关州际侵害问题的普通法和州侵权法.一审中,纽约南区联邦地区法院以政治问题理论驳回了原告诉讼.第二巡回法院推翻了该判决认为,该案的关键问题是:原告的诉讼是否受到政治问题理论的限制.对此问题,第二巡回法院采纳了Baker案确立的六项标准,结合本案进行了逐项分析.

首先,第二巡回法院审查了宪法是否规定了温室气体排放问题属于行政部门管辖范围.被告指出,温室气体排放涉及国家和国际社会的气候政策,牵涉到宪法上的商业条款和总统对外交关系的权限.法院认为,被告无法证明本案给予原告救济会影响到国家和国际社会气体排放政策,因此驳回被告的抗辩.其次,法院需要判断本案是否有一个明确的裁判标准.被告主张,本案根本不同于此前的公害骚扰案件,因为气候变化具有无比的复杂性.但法院通过对此前判例的审查,发现存在一些解决类似复杂案件的判例,包括一些涉及水污染和空气污染的环境公害案件.法院还提到,学术界已经普遍接受了公害的概念并可以适用于本案.法院判定,尽管本案具有复杂性,但并不足以使其免除公害法的管辖.再次,本案最关键的一点是,法院是否有必要作出一种政策上的决断来审判此案.地区法院就是依据这一点驳回了原告的诉讼请求.该法院认为,美国国会都没有能够制定出一项调整气候变化的法律,法院如果接受原告的救济请求,就会与国会的态度不一致.然而第二巡回法院认为国会没有采取立法行动并不具有决定性,因为国会缺乏行动并不意味着就取消了该领域现存的普通法,审理一项根据普通法提起的诉讼请求,不需要进行预先的政策判断.最后,第二巡回法院指出,其判决不会导致对其他政府部门的不尊重,因此没有必要再去讨论其他几项标准.

美国联邦宪法第3条规定了法院的职权,其中第2款规定:“司法权的适用范围包括:由于本宪法、合众国法律和根据合众国权力已缔结或将缔结的条约而产生的一切普通法的和衡平法的案件;涉及大使、公使和领事的一切案件;关于海事法和海事管辖权的一切案件;合众国为一方当事人的诉讼;两个或两个以上州之间的诉讼;一州和他州公民之间的诉讼;不同州公民之间的诉讼;同州公民之间对不同州让与土地的所有权的诉讼;一州或其公民同外国或外国公民或国民之间的诉讼.”

最高法院接受了被告的调卷申请.2011年6月20日,金斯伯格大法官代表法院作出了最终判决,并以8:0的表决通过.金斯伯格推翻了第二巡回法院的判决,驳回了原告的诉讼请求.值得注意的是,他巧妙地回避了对政治问题理论作直接回答,采用了一种所谓的“取写作技巧论(doctrineofdisplacement)”.她在判决书中指出,最高法院认为,国会已经制定了《清洁空气法》,根据最高法院2007年在马萨诸塞州诉环境保护署案中的判决,只有环境保护署有权根据《清洁空气法》来对碳排放问题进行管制.美国环境保护署已经于2009年草拟了针对电力企业的新能源实施标准,并将于2012年正式颁布.因此,有关公害问题的联邦普通法已经被联邦立法所取代.法院还认为,就算环境保护署还没有通过相关标准,联邦普通法的侵权诉讼也应被取代,“因为国会已经授权环境保护署决定是否限制能源企业的碳排放,即使环境保护署拒绝对碳排放进行管制,联邦法院也没有理由援引联邦普通法来扰乱环保署的专业决策”.最高法院还指出,《清洁空气法》赋予了环境保护署多种救济手段,它可以采取民事和刑事执行措施;它还允许私人提起执行诉讼,在环境保护署不采取措施时,要求其履行职责.

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金斯伯格之所以采用这样一种中间路线,也是因为最高法院在对待政治问题理论上观点相持不下,又不希望卷入眼前的棘手问题.她在判决书中并没有直接提到政治问题理论,但指出:“四位大法官认为,根据马萨诸塞案的判决意见,至少部分原告应该享有宪法第3条所规定的诉讼资格,根据马萨诸塞案,一个州有权质疑联邦环境保护署不履行监管温室气体排放的行为.等另外,也没有其他障碍限制行使司法审查权.另外四位大法官坚持马萨诸塞案中的不同意见等认为该案是不同的,主张任何原告都不享有宪法第3条的资格.”这表明,至少有四位大法官(金斯伯格、布莱尔、卡根和肯尼迪)反对以政治问题理论为由拒绝对原告依据联邦普通法提出的诉讼请求的司法审查.另四位大法官则持相反态度.(三)科莫诉墨菲石油公司案

“科莫诉墨菲石油公司案”是美国第一起因气候变化引起的侵权赔偿诉讼.2005年8月,美国密西西比河海湾地区遭受卡特琳娜飓风袭击,损失惨重.同年9月20日,该地区居民向密西西比州南区联邦地区法院起诉墨菲石油公司,他们提出的诉讼理由包括公害骚扰、非法侵入、玩忽职守、不当得利、虚检测陈述和民事欺诈等.他们认为,被告排放的温室气体引起全球气候变暖,导致海平面上升,并带来气候反常,从而引发卡特琳娜飓风,最终造成对原告的上述侵害.密西西比州南区联邦地区法院2007年作出一审判决,以政治问题理论为由驳回原告诉讼,认为该案不可诉.原告向第五巡回法院上诉.

第五巡回法院需要判断原告所起诉的问题是否构成政治问题.该法院指出,必须依据宪法和联邦法律来判断某一特定的宪法和立法规范是否将某一问题完全分配给行政部门,以此来确定是否将案件作为一个不可诉的政治问题予以驳回.按照一般的规则,只要联邦法院有管辖权,就应当庭审案件.但是政治问题理论提供了一个例外.政治问题理论的目的是防止宪法规定的三权分立原则受到侵犯.第五巡回法院接下来分析了原告提出的诉讼请求,认为其中的公害骚扰、玩忽职守和非法侵入等指控属于州普通法上的诉讼请求,法院拥有管辖权.因此,法院判决该案不涉及政治问题理论.

此后,第五巡回法院决定对该案进行全席重审(appealenbanc),2009年的判决被宣告作废.但就在重审开始前,法院全部16名法官中有8名法官因回避而导致全席法庭丧失法定法官人数(未超过半数),根据法院上诉审判规则,法庭无权对案件进行审理.法院宣布,上诉法院2009的判决已经被宣告无效,原告的上诉被驳回,2007年地区法院的判决得以复活.原告向联邦最高法院的调卷申请也被拒绝受理,从而宣告原告诉讼失败.

但该案并未结束.原告于2011年5月27日发动了第二次诉讼行动,再次向密西西比州地区法院起诉被告,即所谓的“第二科莫案(ComerII)”.这一次,原告主张他们提出的州普通法上的侵权请求权不应被联邦法所取代.2012年3月20日,前一次审理该案的同一家法院再次驳回了原告的诉讼,理由是禁止一事两诉和禁反言原则.法院出于慎重考虑,对诉讼的实体问题也不厌其烦地再次给出了详细说明:首先,原告的诉讼请求没有合法依据,原告无法证明其主张的损害与被告的温室气体排放行为有必然联系.法院也重申了其2007年判决书中的理由,即原告所起诉的事情是一项政治问题,不具有可诉性.法院指出,在司法上还没有一项现成的具有操作性的标准来判断被告的碳排放行为是否具有“不合理性”.而且,国会已经把判断这个问题的权力授予了联邦环境保护署,法院无权干涉属于行政部门的政策决定权.法院援引了最高法院2007年在“马萨诸塞州诉环境保护署案”和2011年在“康涅狄格州诉美国电力能源公司案”中的判决意见,认为国会的《清洁空气法》已经授权联邦环境保护署负责执行全国碳排放政策,因此,原告的联邦普通法上的请求权已经被国会立法所取代.于是原告继续向第五巡回法院上诉.目前该案仍在继续进行中.

(四)齐瓦利纳案

第九巡回法院正在审理的齐瓦利纳(Kivalina)案涉及类似的问题.当事人提出的同样是联邦普通法上的侵害之诉.

齐瓦利纳是一个爱斯基摩人村庄,位于美国阿拉斯加州楚科奇海的一个沙洲上,有近400名居民.该村近年来频频遭受暴风雪袭击,许多居民逃离.2008年2月26日,齐瓦利纳村民正式起诉埃克森美孚以及其他23个能源公司.原告认为,阿拉斯加滨海地区遭受的灾害与气候变暖存在关联.被告应当对全球气候变暖承担责任,并对村庄受到的破坏给予赔偿.2009年9月30日,旧金山联邦地区法院驳回了原告的诉讼,理由是该问题属于政治问题而非法律问题,应当由国会和行政部门而非法院来解决.2009年11月,第九巡回法院受理了上诉.2012年9月21日,由三名法官组成的审判庭作出裁决,驳回上诉,维持原判.在判决书中,托马斯法官援引了最高法院刚刚判决的“康涅狄格州诉美国电力能源公司案”,采纳了该案提出的“取写作技巧论”,认为有关气候侵害问题的联邦普通法已经被国会立法所取代,该问题属于政治问题.2012年10月4日,原告继续向第九巡回法院申请全席复审(enbancreview).

四、结论与展望

很多人都说,在美国所有问题都会成为法律问题.2000年发生的“布什诉戈尔案”证明所言不虚,因为连谁是美国总统这样的问题都可以由法院来最终裁决.但事实上,并不是任何问题都是法律问题,至少气候变化问题目前还没有上升到法律问题的高度.这实际上反映了美国社会对待气候变化问题的两难状态.

在过去30多年中,美国两党政府在气候变化问题上的态度和政策存在巨大分歧,导致出台的政策始终摇摆不定.早在党的卡特政府时期,美国国家科学院就对气候变化的人为原因及其必然后果进行了科学评估,并建议采取行动.但到20世纪80年代初,在共和党的保守主义背景下,里根政府将环境管制看作是经济负担,采取了一系列“反环境”措施.老布什政府继续前任政府的指导思想,不愿在缓解全球变暖问题上采取行动.20世纪90年代上台的克林顿党政府一开始就比较重视气候变化问题,于1998年签署了《京都议定书》.但由于共和党国会的阻挠,克林顿政府在其两个任期内对气候变化问题都未能采取实质性行动.共和党在小布什政府上台后,在“气候政治化”的口号下,认为气候变化只是一个被人为制造出来的“神话”,以气候变暖缺乏科学依据为由断然退出了《京都议定书》.直到奥巴马上台,党政府再次回归《京都议定书》,并为美国设定了温室气体减排的长期目标和时间表,在全国范围内针对温室气体排放实施“限额—交易制度”.同时,奥巴马试图重新定位美国在全球气候努力中的地位和作用.然而,一方面由于美国国会和政府分立、两党分野的政治结构以及利益集团之间的复杂博弈,另一方面由于奥巴马一上台就面临全球性金融危机的打击,发展经济和改善就业的压力使得气候政策显得虎头蛇尾.美国是世界上最大的温室气体排放国,无论是人均排放量还是排放总量都高居世界第一.但是,美国始终拒绝承担温室气体减排义务,长期拒绝签署《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC).正是由于美国一直难以形成一个稳定的气候政策,导致美国立法、行政和司法三个权力分支在气候变化问题上难有作为.立法机关无法通过有效的法律,行政机关难以推出具体政策,司法机关也不愿意蹚浑水.尽管民间发起了一波接一波的气候变化诉讼浪潮,但联邦法院都是岿然不动.在这种情况下,政治问题理论就为法院提供了一块遮羞布.

康涅狄格州案判决并不意味着此类气候变化诉讼被完全从法院排除.首先,如上所述,在如何对待政治问题理论上,最高法院内部保守派与自由派形成了对峙局面,由于自由派大法官索托马约尔没有参加表决,所以今后若遇到类似判例,将有可能形成对自由派有利的局面;其次,最高法院的判决也没有解决一个问题,即联邦普通法中是否存在一个碳排放的侵权诉因?法院判决只是以替代原则排除了法院对此类案件的管辖权,但检测设国会取消了环境保护署对碳排放的管理权,法院是不是就不能再用政治问题理论驳回原告的诉讼呢?法院对此问题也未给出答案.但这个问题并非杞人忧天,因为美国行政部门所采取的对气候变化的干预政策已经引起了国会共和党的激烈反对,一些议员已经采取了抵制环境保护署的行动.最后,最高法院判决只是排除了当事人依据联邦普通法提起的侵权诉讼,但是当事人能否依据州侵权法提起诉讼呢?对于这个问题,最高法院判决书和第二巡回法院的判决都没有给出答案.可以认为,该判决并不排除当事人依照州侵权法提起诉讼.齐瓦利纳案仍然在继续上诉之中.我们有理由相信,至少在可预见的时期内,气候变化问题仍将继续在政治与法律之间徘徊.

虽然我国境内目前还没有发生气候变化诉讼,但并不意味着气候诉讼不会降临到中国政府或中国企业头上.近年来,已经发生了国际性气候变化诉讼.早在2002年,太平洋岛国图瓦卢就威胁要起诉美国和澳大利亚政府,追究它们改变气候的法律责任.2009年,密克罗尼西亚合众国致信捷克共和国政府,要求其禁止该国最大火力发电厂的扩建工程,认为该火电厂扩建计划会增加碳排放,从而加剧全球气候变暖和海水上升,最终可能导致密克罗尼西亚国土被淹没.2011年,密克罗尼西亚在捷克法院援引捷克法律和欧盟法律起诉该发电厂.这是欧盟第一起跨国气候变化诉讼.捷克政府已经作出了决定,要求捷克火电公司进行跨境环境评估并对火电厂进行现代化改造.

气候变化到底是不是法律问题,也许将要由国际法院来回答.2011年9月,另一个太平洋岛国帕劳正式向联合国大会提出动议,要求联大向国际法院寻求咨询意见,以确定各国是否有法律责任确保其领土上的任何排放温室气体的行为不会危害其他国家.2012年2月3日,托里比翁总统再次在联合国强调了国际法院的咨询意见对于像帕劳这样的小岛屿国家的重要性.也许国际法院也很难回答这个问题,因为气候变化问题实在过于复杂.虽然国际法早在1941年的特雷尔冶炼厂仲裁案中就确立了国家不得损害他国环境的义务,但是气候变化责任与一般环境污染责任有根本性不同.气候变化是人类长期活动的叠加性后果,对于一个国家或某一个企业而言,如何确定它的法律责任,在现有国际法和国内法框架内都很难找到依据.

中国作为世界碳排放大国,面临着巨大的减排压力.或许有一天,中国的某家企业就会被起诉到中国或外国的某家法院.那时,气候变化问题到底是政治问题还是法律问题,就是必须回答的现实问题.