中国汉代的行政监察制度

[摘 要]汉代的行政监察制度在继承秦朝制度的同时又进行了完善,形成了一套完善的从中央到地方的行政监察制度,对中国封建社会的监察制度影响深远,对当代中国行政监察制度也有现实借鉴意义.

[关 键 词]行政监察；御史；刺史

一、汉代行政监察制度的形成

汉代继承了秦朝的行政监察制度,也就是所谓的“汉承秦制”.秦朝是中国历史上第一个统一的封建集权王朝,汉代的行政监察制度从本质上说与秦朝是一脉相承的,但也有改革和发展.如果说秦朝的行政监察制度尚处于初创阶段,那么到了汉代就已经初步形成了一套完整的制度.可以说汉代完善了秦朝的行政监察制度主要体现在出现了以专职监察官中丞为首脑的专门的监察机构御史台和固定专职的地方监察官刺史制度.[1]

二、汉代行政监察制度概论

(一)监察制度

1.丞相司职

汉武帝即位后,一改过去“与民休息,无为而治”的政策,加强集权,增设监察机构,提高监察效能.为了加强监察机构的力量,遏止地方豪强势力,汉武帝设立了丞相司直.丞相司直是丞相府中的最高属官,是丞相直接领导下行使监察权的监察官,代表丞相对行政系统的官吏进行监督和管理.丞相司直的“职无不监”,位高权重,监察范围也很广,不论是州郡的地方官还是京师的中都官,都在其监察范围之内.

2.御史制度

秦代创建了御史大夫府作为监察机构,西汉初年,监察机构沿袭秦代,设置了御史府,与丞相府合称“二府”.西汉前期,御史府一直是唯一的监察机构,其长官相当于副丞相.直到成帝绥和元年,御史大夫改名为大司空,位同丞相,与丞相（改为大司徒）、太尉（改为大司马）合称为三公,正式脱离御史府.从此,御史中丞成为御史府长官,御史府成为纯粹行使监察权的独立的监察机构.东汉以后,御史府改为御史台,也称宪台,与主持行政的尚书台和传达皇帝制诏的谒者台合称“三台”,成为东汉时期三大中枢机构之一.御史大夫,御史中丞、侍御史和御史都属于御史府中的主要监察官吏.其中御史大夫是汉承秦制的产物,在改名为大司空之前,其主要职权是辅佐丞相理政,其主要职责中包括了“监察百官违失,举劾非法”,由于御史大夫可以举劾百官之违失,因此其职权有时甚至可以超过丞相.但自从改名为大司空之后,便脱离了御史府,成为有虚名而无实权的行政官.西汉成帝以前,御史中丞是御史府主持常务的长官“,外督部刺史,内领侍御史十五员,受公卿奏事,举劾案章,盖居殿中,察举非法也”.直到御史大夫改名为大司空后,御史中丞替代御史中丞成为御史府长官.汉武帝时期,“以中丞督司隶,司隶督丞相,丞相督司直,司直督刺史,刺史督二千石以下至墨缓.”到东汉光武帝改御史府为御史台后,御史中丞正式成为御史台的最高长官,独立行使监察权,位尊权重.侍御史是由御史中丞统领的监察官,分为治书侍御史、符玺侍御史、绣衣御史、督运漕御史四种,他们有着各自不同的监察职责.另外,还有纠弹百官非法行为的御史,他们也是属于御史府的重要监察官吏.除了以上主要官吏外,御史府系统中还有御史椽、御史属、御史主簿、御史中丞从事、兰台令史、御史少丞等较低级的官员.

3.谏官制度

汉代除了建立监察百官的行政监察制度,还设立监察皇帝的言官谏诤制度.言官谏诤制度在秦代就已经建立,但因为统治者的残暴而没有起到应有的作用.汉高祖刘邦吸取秦亡的教训,继承与发展了言诤制度,进一步完善了汉代的监察制度.这种自下而上的言官谏诤制度在一定程度上维护了统治者的利益,有利于巩固和加强君主专制统治.

4.司隶校尉

司隶校尉原为持节武臣,撤去军队之后,其官职被固定下来,成为常设监察官员,专察百官和京畿地区.起初司隶校尉受丞相、御史大夫的牵制,后来其职权越来越大,在监察各级官员的同时还监察地方官员.但从严格意义上将,司隶校尉还是属于监察系统的监察官.御史中丞、司隶校尉、丞相司直都是监察官员,但是三者互不统属.御史中丞为正规监督机构的长官,司隶校尉为皇帝特设的监察官员,丞相司直则代表丞相执行监察权.从品位上讲,丞相司直为最高,司隶校尉居其次,御史中丞为最低.司隶校尉是监督京都百官的监察官员,有权监督丞相司直,但司隶校尉实际上又是地方监察官,又受御史中丞的监督.三者各有分工又互相牵制.可见,汉代监察系统组织严密,使得各级官员包括监察官员在内无不处于严密的行政监察体系之中.

(二)地方监察制度

刺史和督邮制度是汉代典型的地方监察官制度.汉武帝时,分全国为十三“州部”,除京师所在州长官称司隶校尉外,其余十二州各设刺史一人,直属御史大夫,派驻地方.刺史在地方,“掌奉诏条察州”,监察地方郡国行政.各部刺史在御史中丞领导下根据汉武帝手订“六条”,对部内所属郡县进行监督.刺史于每年八月巡行所属郡国,检阅刑狱情况,考察长吏政绩年终奏于皇帝.汉代还在郡一级地方行政机关之内设立了督邮,又称“无害吏”.在隶属关系上,督邮接受太守的领导.督邮监察郡内太守以下官员,也可监督刺史.每年秋冬,郡太守都派督邮行县,“案讯诸囚,平其罪罚,论课殿罪.”县有专职监官延掾,“监乡五部”.这样,在郡、县、乡分别有刺史、督邮、廷掾监察官,地方所有官员都在监察体系之下了.汉代还实行地域回避制度,规定刺史均不应为本籍人,后又实行“三互法”,规定自身本籍,婚姻之家的对方之籍以及两州人士的对方之籍,不得相互异地从监.刺史的监察内容,按规定只以六条问事,不得干预其他,但至汉末,这一规定已不起作用,随着刺史作用的日益发挥,其权限范围也越来越大,刺史“任重职大”,拥有“选第大吏,所荐位高至九卿,所恶立退”的大权.[2]

三、汉代行政监察制度的特点与作用

汉代在和地方都分别建立了相应的多元化的监察机制.不仅在建立了相互牵制的三大监察系统,在郡、县、乡也分别设有刺史、督邮、廷掾监察官,由此以来,在全国上至朝廷,下至地方,公卿百官全都在相互交错的严密的监察网络之下.由于公卿百官都在相互牵制、相互交错的严密的监察网络之下,官吏要想贪污腐败就比较困难了,即使要贪污腐败,其成本也必定很高.因为员的贪污受贿行为受到重重监察时,就需要写通更多的关节,从而大大减少了其贪污受贿的受益,加上在严密的监察网络之下,风险也会更大,由此一来,官员贪污受贿的成本就大大提高,从而对官员的不洁行为起到有效的震慑作用.（二）以卑督尊,以小制大

汉代御史中丞,秩千石,但可监察秩万石的丞相.西汉时,司隶校尉秩二千石,却可纠举丞相在内的百官,甚至可以直接弹劾三公.刺史俸禄仅六百石,但他们的监察对象却是秩两千石的郡一级高官.这种方法被后世学者所称道,说：“夫秩卑而命之尊,官小而权之重,此小大相制,内外相维之意也”.认为其原因在于“官轻则爱惜身家之念轻,而权重则整饬吏治之威重”.陶百川先生认为,监察官秩卑则食之无味,不致贪恋权位,无忧畏讥；而升迁快,则会促使其奋发有为,勇为任事.笔者认为陶百川先生的观点非常有道理,监察官待遇相对较低,但升迁概率大,更有利于监察官监察积极性的提升.据后汉书载“,镡显后亦知名,安帝时为豫州刺史.时,天下肌荒,竞为盗贼,州界收捕且万余人.显愍其困穷,自陷刑辟,辄擅赦之,因自劾奏.有诏勿理.后位至长乐卫尉.”总而言之,在汉代初、中期,在以卑督尊,以小制大的制度下,监察官尤其是刺史大多能够恪尽职守,大胆工作.

(三)地方监察官的回避、轮换制度

汉代对地方监察官员实行地区回避制度,不允许监察官在其本籍所在地任职,并采取流动监察的方式,在一个地区任职有规定期限,同时,全国各地的监察官也进行定期的人员调换.例如,任期年的刺史每年八月起巡行所部郡国,巡察时,“乘传周流”,年底回京奏报.通过地区回避制度和定期轮换制度,比较有效地避免了地方监察官因长期驻守一地而与地方行政官员形成各种关系网络,用流动的方式把监察官与行政官的利害关系割裂开来,保证监察工作收到实效.

(四)监察主体独立运行不受干扰

汉代监察权统归御使府系统,不受其他行政长官的干预,其他官署一概不得过问,这使得监察机关享有独立的监察权.西汉后期,建立了专门行使监察权的“御史台”,御史中丞为长官.这一改制,标明了监察机构与行政机构的分离.东汉末,御史中丞可直通天子,更显示了其独立性.刺史为派遣地方的监察官,专司监察,既无行政权,也无立法权,只有检举弹劾权,与行政长官没有任何隶属关系,因而不受地方行政长官的制约.御史台系统,司隶校尉系统,丞相司直系统互不隶属,分工明确.这样,就从组织上保证了监察工作的独立性.监察机构的独立设置和监察官地位的相对独立,可以防止监察官和行政官串通一气,从而保证监察工作收到实效,使监察工作尽量不受到行政的干扰.保证检察权与行政权的分离是保持监察有效性必不可少的条件,一旦监察与行政的界限被打破,极易导致监察官自己监察自己,行政官和监察官沆瀣一气、贪污腐败的现象发生.其中,东汉末年地方最高监察权与行政权合二为一,刺史变为州牧,导致腐败横行,地方割据的局面就是最好的证明.

(五)行政监察制度的法律化

汉代统治者在吸收、借鉴秦代监察立法经验的基础上,先后制定和颁布了《监御史九条》、《六条问事》、《尚方律》、“事国人过律”等法规和诏令,有力推动了地方监察法的发展,初步形成了以封建律典汉律和皇帝随时颁布的诏令为基本渊源的监察法体系.其中,全国性的地方监察法规《六条问事》是地方监察制度法律化的重要成果,它条款分明,对刺史的职权范围做了清楚的规定,使刺史在执行监察任务时有章可循、有法可依,比较有效地防止了刺史在工作中出现越俎代庖,干预地方行政事务的现象.同时,它奠定了地方监察立法的基础,并对后世具有深远的影响.[3]

四、汉代行政监察制度对现行制度的启示

(一)对地方监察官员实行地区回避制度和定期轮换制度,最大限度地减少关系网对监察效力的影响

对监察官的任职可参照汉代刺史的有关做法,对地方监察官员实行地区回避制度,对监察人员不允许在其本籍所在地任职,并采取流动监察的方式,在一个地区任职有规定期限,全国各地的监察官进行定期的人员调换,避免与地方行政官员形成各种关系网络,导致事实上的利益相通而官官相护.只有采用流动的方法,才能做到监察者与被监察者“水火相济,盐梅相承”.

(二)加强对行政监察的重视,提高行政监察机关及其人员的地位

汉代行政监察制度行之有效的一个重要原因在于,其监察机关和官员极受重视,监察官员地位很高,有权威性,从而使“以卑察尊”收到了良好成效.而我国行政监察人员不仅级别不高,地位也不高,没有受到足够的重视,从而影响监察效力的发挥.因此,监察人员的级别可以不变,但须提高其地位,使其具有较高的权威性,引起其监督对象的重视.此外,在保证监察人员高素质的同时,应给予其较好的待遇,以增强其积极性,从而勇于纠察.

(三)增强行政监察机构的独立性,使其独立的行使其监察职权,避免其他权力干涉监察活动

要改变监察机关这种对行政机关的依附性,就必须改变这种机构设置,给予监察机关履行其职能所必须的独立性和权威性,使其不受牵制的履行职能.具体方法可以借鉴汉代行政监察制度的管理模式,将行政监察机构的双重领导机制改为单一的垂直领导模式,可将监察部从国务院独立出来,像汉代的御史制度一样使其直接向全国人大负责或国家主席负责,这样就可以公正地对国务院的行政工作进行监察.在地方上,将监察机关从各级人民政府中独立出来,只对上一级监察机关负责,地方各级监察机关的人事编制任免、财政经费等也实行垂直管理模式,由上级监察机关决定和批准.监察机关作出监察决定时,无论是否重要,都无需人民政府的批准,

只对上级监察机关报告.监察人员也不得干预行政事务,否则容易导致腐败,汉末刺史权力发生异化,后来导致腐败,就是源于其直接干预行政事务.[4]

[参考文献]

[1]邱永明.中国监察制度史[M].上海：华东师范大学出版社,1992：77-80.

[2]钟骏树.汉代行政监察制度的现代启示[J].河南广播电视大学学报,2007（1）.

[3]周丽蒋分田,汉代行政监察制度研究[J].江西青年职业学院学报,2006（6）.

[4]李洁,汉代行政监察制度及其历史借鉴[J].法制与社会,2008（1）.

[作者简介]张振雄,男,浙江绍兴人,安徽师范大学2010级宪法学与行政法学研究生,研究方向：宪法与行政法.