政府绩效管理监察

摘 要：我国目前各地政府正快速推进政府绩效管理工作,取得了一定的成绩.与此同时,绩效管理监察工作也需同步进行.本文从绩效管理监察工作的意义和作用出发,结合监察工作的特点,探讨了绩效管理监察工作与其他监察工作的异同,分析了绩效管理监察工作如何开展,对我国的绩效管理和绩效管理监察工作提出了一些有益的建议和思考.

关 键 词：绩效管理；绩效管理监察；方法

中图分类号：D630文献标识码：Adoi：10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.06.50文章编号：1672-3309（2012）06-122-03

监察机关的主要职能是“保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能.”绩效管理监察是在党委政府领导下的有目的、有计划的监察活动,这是其区别于一般行政监督活动的主要特点,这种监察活动是对管理的再管理,监督的再监督,是高层次的行政监察活动.绩效管理工作是国家机关的一项行政管理工作,必然也需要对此进行监察.绩效管理监察工作必然会成为纪检监察机关的一项重要职能.绩效管理监察的主要内容是监督检查监察对象是否正确履行职责、正确进行绩效管理活动、充分发挥效能,重点是对绩效管理的导向、管理过程、管理结果的监督监察.

一、绩效管理监察的目的和意义

(一)权力监督和行政监督的需要

推行政府绩效管理制度,有利于进一步改善行政管理,提高政府正确履职的能力和水平；有利于进一步转变政府职能和机关作风,为人民群众提供更加优质高效的怎么写作；有利于进一步加强对行政权力的制约和监督,从源头上防治腐败.同时,绩效管理是一种具体的行政活动.按照有权力就应有相应的监督原则,应该展开对绩效管理工作的监察.离开对行政权力的控制和制约,行政权力就会走向腐败.绩效管理监察就是通过对绩效管理工作开展的监督检查,对其中的偏差进行纠举和调整,对违法违纪行为进行惩戒,从而保障绩效管理工作的正常有序进行.

2008年底,国务院明确由监察部牵头负责绩效管理工作.2010年7月,经编委批准,纪委监察部增设了绩效管理监察室,负责具体组织协调政府绩效管理工作,政府绩效管理逐步走上制度化、规范化轨道.

(二)保证重大任务落实的需要

当前,我国正处在全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,各级政府面临的改革发展稳定任务十分繁重,人民群众对政府依法行政、高效行政的期待和要求越来越高.如何运用有限的行政资源,正确履行宪法和法律赋予的职责,不断提高行政效能,成为各级政府都要认真对待并切实解决好的重要课题.总书记在十七届纪委五次全会讲话中,在“加强对关于推动科学发展重大决策部署执行情况的监督检查”中强调,要“加强对关于宏观调控、结构调整、保障和改善民生、灾后恢复重建等政策措施落实情况的监督检查”,“要健全对重大决策部署执行情况定期检查和专项督查制度、纪律保障机制,坚决纠正有令不行、有禁不止行为”.贺国强在讲话中强调,“加强对推动科学发展重大决策部署执行情况的监督检查是纪检监察机关的一项重要职责.”“要健全对重大决策部署执行情况定期检查和专项督查制度、纪律保障机制,严肃查处违规违纪行为,坚决纠正有令不行、有禁不止行为,确保政令畅通.”

(三)保证绩效管理正常有序进行的需要

绩效管理监察在整个绩效管理体系中有其不可替代的特殊地位和作用,其特殊性表现在：第一,它注意对绩效管理工作综合性的监督、检查,注重对行政机关和国家公务员在整个绩效管理过程的各个环节的监督、检查；第二,它既注重事前对绩效管理导向偏离现象的防范,又注意绩效管理过程中的跟踪检查、纠偏,更注重事后的检验、考核和对绩效低下的问责.

绩效管理监察应该也是监察机关的一项基本职能和经常性的工作.绩效管理监察贯穿于绩效管理的各个关键环节.具体来说,在绩效指标制定阶段,保证绩效管理导向的正确；在过程管理阶段,保证绩效控制和实施到位；在绩效结果评估阶段,保证绩效结果运用和反馈的有效落实.

二、与其他监察工作的关系

绩效管理监察和廉政监察、执法监察、效能监察具有相互包容、互相支撑的必然联系,既各有特点,又在工作内容、方式、范围、侧重点等方面有所区别,目的上具有一致性和互补性,共同构成对监察对象高效廉洁的监督机制.应当正确把握好绩效管理监察与效能监察、执法监察、廉政监察的关系,分析其共同点和不同点.

(一)与其他监察工作的共同点

1、监察工作的权威性.首先,监察工作的主要依据是党的路线方针政策、决议和党内法规,以及国家法律法规,政府的决定、命令,其权威性不容置疑.其次,监察工作可以采取党内法规和行政监察法等法律法规赋予的措施、手段,作为监察主体的纪检监察专门机关拥有检查权、调查权、建议权、纪律处分权；任何组织和个人不得拒绝、阻碍依法开展的工作监察.最后,在监察工作的处理结果上,对于纪检监察机关依法作出的监察决定,有关部门和人员应当执行；对于纪检监察机关依法提出的监察建议,有关部门如无正当理由,应当采纳.

2、监察工作的主体.一般的监督检查是没有特定主体的,凡是具有某种监督权、检查权的机关、部门,都可以实施某种监督检查.不同的主体实施监督检查时,具有不同的内容、范围、对象和目的.监察工作的主体是特定的,即纪检监察机关.

(二)与其他监察工作的不同点

1、执法监察.纪委在向十六大的工作报告中指出,“各级纪检监察机关按照合署办公体制下要履行党的纪律检查和行政监察两项职能的要求,积极开展执法监察.在执法监察过程中,坚持以廉政监察为重点,同时加强效能监察,促进了政府机关及公务员廉政勤政、依法行政.”

执法监察是行政监察机关依照国家赋予的职权,对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员遵守和执行国家法律、法规和人民政府的决定、命令的全过程,以及某一阶段各种行政活动的监督检查活动.依法对行政机关和国家公务员,以及行政机关任命的其他人员贯彻、执行国家政策、法律、法规、规章和各种行政命令的情况进行系统监督、检查的一种职能活动.执法监察主要是对违法行为进行纠举惩戒,着重解决有令不行,有禁不止的问题.目的是保证政令畅通,促进依法行政.2、廉政监察.廉政监察是监察机关依法对国家行政机关和国家公务员的各种腐败行为进行监督、纠举和惩戒的一种职能活动.国家行政机关和国家公务员肩负着管理各种国家事务的重任,掌握着为做好管理工作由国家授予的各种管理权力,只有正确使用这些权力,国家的各项管理工作才能正常运行.如果以权谋私、贪污、行贿受贿,行政权力成了非法攫取各种私利的手段,这就不仅会直接损害被管理者的权益,而且会给国家利益、国家行政管理秩序、政府在人民群众中的威信带来巨大损害.廉政监察正是针对各种行政管理中的腐败现象的职能活动.其主要任务是监督国家行政机关和国家公务员执行廉政制度的情况、查处各种贪污、贿赂、以权谋私等腐败问题的违法违纪案件,促进廉政建设进行廉政教育,以保证国家行政机关及国家公务员的为政清廉.

廉政监察是对监察对象执行廉政法规情况的监督监察,重点是解决以权谋私的问题,目的是加强廉政建设,促使监察对象廉洁奉公,全心全意为人民怎么写作；其主要任务是监督检查国家公务员执行廉政制度的情况和自身廉洁情况,查处贪污贿赂、以权谋私等违法违纪案件.

3、效能监察.行政效能监察是行政监察机关依法在政府的领导下,有计划、有目的地对国家行政机关及其公务员和由国家行政机关任命的其他人员的工作效能进行的监督检查.其主要任务是监督检查政府及其公务员行政活动和行政行为的效能（包括行政效率、行政效果和行政效益）,查处行政失职渎职行为.效能监察是对监察对象履行职责情况的监督监察.着重解决失职渎职的问题,目的是加强勤政建设,促进监察对象增强工作责任心,提高工作效能.

绩效管理监察与其他形式的监督、检查在目的上具有同一性,在职能上具有互补性,既有联系,又有区别,互相制约,互相补充,共同构成绩效管理监督体系.就某项具体工作而言,从操作程序上可以用监督检查或检查的表述,这只是表示在某一程序或某一环节上的动态行为,并不表明整体的绩效管理监察可以用监督检查代替.目前的情况下,绩效管理监察项目大多可以纪检监察机关的名义与有关部门联合开展,其中,可以由其他部门牵头,比如由国土资源、环保、建设等部门牵头部署的某些专项行动或专项检查等.但不能因为是其他部门牵头,就否认纪检监察机关在绩效管理监察主体地位.必须强调,在绩效管理监察中,无论是否由纪检监察机关牵头,体现绩效管理监察本质的权利、手段是纪检监察机关独有的,是其他部门所不能代替的,纪检监察机关都要认真履行职责,积极主动地开展工作,并督促有关部门履行各自职责.

几种监察工作的关系比较图

(三)处理好与绩效管理业务活动的关系

正确把握好绩效管理监察与绩效管理工作的关系.绩效管理是在绩效管理领导机构的统一领导下,各职能部门具体组织实施,各职能部门是绩效管理的主体,通过绩效目标制定、过程管理、结果考评与运用,发挥绩效指标的指挥棒作用和绩效管理全过程管理优势,达到加强内部管理,完善规章制度,提高队伍素质,规范行政行为,建设高效能机关的目的.绩效管理监察是绩效管理工作体系的重要环节和手段,是纪检监察机关的主要职能.通过开展监督检查,督促指导各职能部门全面开展绩效管理,检查其开展情况,考核其管理成效的一种外制力.它们的关系是统一的,但又是有区别的.纪检监察机关既不能超越职权领导绩效管理,又要防止包办代替实绩效管理,只能立足于绩效管理监察,推动绩效管理.因此,一定要明确职责,理顺关系,既要认真履行绩效管理监察职能,又要防止“越权占位”.

开展绩效管理监察时,纪检监察机关的任务是对本级政府部门和下级政府绩效管理情况进行监督检查,而不是直接参加部门的业务活动.不能在开展绩效管理监察工作时冲在第一线,既当运动员,又当裁判员,混淆执行与监督的角色,过多地参与一些联合执法检查活动,从事绩效考评部门和其他专业部门的具体业务工作,忽视对各部门绩效管理工作开展情况监督这个工作重点.

三、绩效管理监察的手段和方法

绩效管理监察的手段和方法一方面源于其自身的工作特点,另一方面又来自于其工作职责和职能.

(一)绩效管理监察的主要特点

1、主动性.纪检监察机关可以根据形势和任务的需要,针对监督对象“执法”行为,主动地开展绩效管理监察,它既不受监督对象是否存在违纪问题的局限,也不取决于是否受理了有关监督对象的控告、,可以根据需要主动选择对全过程或其中任何环节、范围随时依法进行监督检查,这是司法机关所没有的.绩效管理监察既可以根据存在的问题进行检查和纠正,也可以有计划地主动开展监督检查,主动发现问题、督促改善管理、提高效能、推动工作.这种主动性在绩效管理监察工作中表现得十分明显.例如,现在开展的察访核验工作,除领导批办的,都是主动调研、主动立项、主动组织实施的.根据工作需要,既可以组织普遍检查,也可以进行重点抽查；既可以围绕决策阶段的行为进行监督检查,也可以针对决策实施阶段的行为进行监督检查；既可以全过程进行监督检查,也可以针对某一环节、某一领域进行监督检查,这些都具有很强的主动性和灵活性.

2、综合性.主要表现在两个方面：一是范围较广,层次较高.其他部门如、工商等部门,都是在某一专业范围内进行的,只对某一方面的行为进行监督,而绩效管理监察则包括了党的机关和国家行政机关及其工作人员的绩效管理活动.而且,它对各级绩效管理机关也有权进行监督检查,实施“监督的再监督、管理的再管理”,因而是一种层次较高的监督检查,体现的是纪检监察机关的综合监督职能.二是从绩效管理监察的实践看,它又是一个完整的过程,是一个综合运用监督、惩处、教育、保护职能的过程,是教育、制度、监督并举,预防和惩治、治标与治本的有机结合.

(二)绩效管理监察机构的职责

监察机关的通用职责有：检查监察对象在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对监察对象违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理监察对象违反行政纪律的行为；受理监察对象不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责.对于绩效管理监察机构来说,主要职责可参考纪委监察部绩效管理察室的职责：组织开展政府绩效管理情况调查研究和监督检查工作,指导协调各地各部门绩效管理监察工作；组织开展党政领导干部问责情况的监督检查工作,协调党政领导干部问责事项的调查处理；组织开展国务院部门行政审批制度改革工作,指导各地开展行政审批制度改革工作；组织对政府绩效管理情况进行监督检查；指导协调各地各部门绩效管理监察工作；组织开展全国性或重要的绩效管理监察专项工作；指导、规范行政效能投诉受理工作；推动行政怎么写作中心和电子监察系统建设；承办领导交办的其他事项.

(三)绩效管理监察的手段和方法

1、检查.对监察对象贯彻执行国家法律、法规和政策的情况,以及违反政纪的行为进行检查.检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；有权要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料,进行查阅或者予以复制.

2、调查.对监察对象违反国家法律、法规和政策的行为,以及违反政纪的行为进行调查.受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举.调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明.

3、建议.监察机关可以对国家行政机关违反国家法律、法规和政策的行为,向有处理权的机关提出处理建议,可以对如何提高行政工作效能提出建议.对监察对象模范执行国家法律、法规、政策和遵守政纪的行为,对同监察对象的违法违纪行为进行坚决斗争,作出显著贡献的个人或单位,向有处理权的机关提出奖励的建议.

4、行政处分或问责.在监察对象违反国家法律、法规、政策和违反政纪时,监察机关可给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分.建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务.暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料；受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉.

绩效管理监察按照下列程序进行检查：对需要检查的事项予以立项；制定检查方案并组织实施；向本级人民政府或者上级监察机关提出检查情况报告；根据检查结果,作出监察决定或者提出监察建议.重要检查事项的立项,应当报本级人民政府和上一级监察机关备案.

绩效管理监察的方式概括起来有三种,即一般检查、重点检查和专项检查.当前主要任务是抓好监督检查体系建设,加强对绩效管理全过程监控.一是对重大政策、重大项目、大额度资金使用和专项工作开展专项绩效考评,推动各项工作任务全面落实.二是对绩效指标体系落实情况开展查访核验,及时发现和纠正指标落实过程中的问题和偏差.