综合行政执法困境与探析

摘 要1997年5月,新中国第一支城市综合执法队伍在北京宣武区宣告诞生.作为社会主义城市建设发展的产物,综合执法队伍在城市化建设中凸显了其一定份量的作用.然而,执法依据的薄弱,监督体制的缺失,也导致与小贩的冲突愈演愈烈.只有立足于中国国情和城市发展现况,借鉴国外发达城市的管理经验,才能让中国城市建设发展之路更加科学!

关 键 词行政执法相对集中行政处罚权与小贩

作者简介：谢泽生,高等教育自学考试,中山大学法学院.

有这样一群人：他们大都来自贫困的家庭,他们的文化水平普遍较低,他们为生计流窜在这繁华的都市.有人说,他们是大都市的污点,应该严格加以管理.也有人,理解他们的窘迫和贫困.

2006年8月11日,北京市大队海淀分队副队长李志强依法扣押小贩崔英杰卖烤肠的三轮车.当执法人员准备离开时,崔英杰手持尖刀刺向李志强的脖子.当晚6点多,李志强因抢救无效死亡.

2008年1月7日,湖北省天门市城市管理执法局因填埋垃圾问题与村民发生激烈冲突,路过的天门市水利建筑公司总经理魏文华用手机录像,却惨遭人员围殴致死.

2011年7月15日,浙江临海市杜桥镇与小贩发生冲突,一名50多岁的水果小贩在冲突中造成肠穿孔,随后被送进临海第二人民医院进行抢救.

以上与小贩的冲突事件,只是现实社会发生的一小部分.为何无照小贩屡禁不止?执法依据是否健全,执法形式是否科学?如何完善我国综合行政执法制度?都是本文的重点探讨方向.

一、综合行政执法制度诞生背景

党的十一届三中全会以来,随着改革开放的不断深入,社会主义市场经济和城市建设发展迅猛.另一方面,大量外来人口急剧涌入城市,城市人口复杂且容积急剧扩张.乱搭乱建、乱摆摊设点等问题,严重影响着城市容貌.

为了解决日益突出的城市管理问题,部分城市组建了城建监察队伍.1990年7月28日,建设部建城字第372号文《关于进一步加强城建管理监察工作的通知》下发,城建监察队伍更如雨后春笋,在全国各地成立诞生.

1992年,城建局统一归属建设部管理,各地的监察大队成为建设部下属的执法队伍.

1996年10月1日,为了规范行政处罚制度,维护公共利益和社会秩序,国家出台实施了《中华人民共和国行政处罚法》.

1997年,以行政处罚法的实施为契机,经国务院批准,北京市率先开展了城市管理综合执法试点工作,在宣武区成立了全国第一支城市管理监察大队.2000年,城市管理综合执法工作在北京市全面展开,而随之该体制也逐渐在全国铺开.至2005年底,全国共308个城市开展了综合执法体制改革.

综合行政执法制度的产生,有着一定的历史因素和特殊性.在市场经济和城市发展的迅猛浪潮下,综合行政执法制度一定程度上缓解了城市发展的矛盾.

二、薄弱、单一的综合行政执法依据

《中华人民共和国行政处罚法》第16条“相对集中行政处罚权制度”的相关内容：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要将若干个有关的行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使；相对集中行政处罚权行使后,原来的机构不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权.”

综合行政执法,正是“相对集中行政处罚权制度”在城市管理领域的具体实施.实行“相对集中行政处罚权”制度,就是将行政处罚权从原行政机关剥离出来,交由特定的机关统一行使.在城市管理领域中,这一特定的机关便是我们俗称的“”.

实施行政处罚权的过程,也是行政执法权力统一行使的过程.而“相对集中行政处罚权制度”从某种意义上讲,只是我国行政执法体制的一种改革思路,它并不是针对执法的专项立法.事实上,综合行政执法的过程中,缺少明确的执法依据,执法方式与监督制度更是一片空白.

法律是执法的依据和根本,“有法可依”作为发展社会主义各项事业的基本原则,必将呼吁综合行政执法专项法律制度的诞生.

三、当前综合行政执法突出问题及原因分析

“七八个大盖帽围一个小草帽”——这略显讽刺的说法,却真实反映出我国综合行政执法的现状.

(一)“暴力执法”成为当前综合执法的突出矛盾

随着中国城市化进程的突进,大量流动摊贩涌向都市.社区、人流密集街道、城中村等区域成为城市管理中亟待治理的场所.流动摊贩的来源,一部分是经济高速发展的促动下涌向大城市的农村人口,一部分是由于国企改革而导致下岗的工人,还有一小部分是未就业的大学生.为谋求生计,他们开始了在大都市“游击”的日子.

1997年5月,新中国第一支城市综合执法队伍在北京宣武区诞生.这不仅是中国相对集中行政处罚权制度实施的重要标杆,也成为城市里小商贩“游击战”的开端.仅2003年至2007年间,从公开新闻媒体上出现的有名有姓,有据可查的直接死于暴力执法下的中国公民人数不少于10个.

(二)“暴力执法”现象的原因剖析

1.“执法”缺乏统一的专项立法

“综合行政执法”可以追溯1996年3月17日第八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》中关于“相对集中行政处罚权制度”的相关规定.但纵观我国相关的行政执法体系,尚无明确的专项立法,针对各城市的执法形式和流程予以规范.在行政执法实践过程中,部分城市即使出台了相关的规范性文件,但他们并没有实际意义的立法权,尚不能解决执法过程中的突出矛盾.

2.“执法”缺乏相应的监督机制

从1996年至2005年,综合行政执法体制随着政府机构的改革,也经历了几次阶段性的调整.作为依附在各大行政执法部门下,统一行使行政处罚权的队伍,似乎成为遭群众诟病的“执法代言人”.也恰恰因为是“代执法”,相关上级职能部门也出现“睁一只眼闭一只眼”的监管姿态.