包头市政府信访局信访现状调研报告

摘 要：信访是法律赋予每个公民的权利,也是各级政府及时了解社情民意并迅速化解社会矛盾的重要手段.通过对包头市政府信访局信访工作现状的调研,逐一分析了造成包头市现阶段信访工作问题困难重重的成因所在,并有针对性地提出了一系列解决问题的措施.

关 键 词：信访；现状；问题；建议

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）06-0253-02

中国目前在权利救济上有诉讼、复议等多种手段,但是在现实运用中不可避免地存在权利救济的途径不畅、成本过高等问题,这使得信访就成为一种公民普遍参与政治生活、寻求权利救济的重要途径,同时它也承载着百姓的利益表达和对公权力机构和人员的监督职能.对公民而言,信访意味着一项简便、经济、有效而全面的权利救济方式,具有保障和维护公民权利和自由的功能.对公共权力而言,信访是一项高效的监督机制,具有稳定和促进与法治的功能.

一、包头市政府信访局信访工作概况

包头市地处内蒙古高原的南端,形成北部高原、中部山地、南部平原三个地形区域.包头市地域辽阔,总面积为27691平方公里,总人口近265万,其中城市180多万人口,是全国23个市区人口超百万的大城市之一.是内蒙古自治区的人口大市、工业大市,同时也是信访问题相对集中、矛盾较多的城市之一.包头市信访量连年攀升,总量居高不下.

就包头市而言,自2006—2009年,市信访局受理的来信来访数量一直以约4%的比例递增.而近期2009年前六个月,市信访局共受理群众来信来访9846人（件）次,比去年同期增长14.2%.其中,来信916件,同比增长29.38%；个体访810批,1488人次,同比分别增长19%和28.05%；集体访302批7442人次,同比增长49.5%.就信访现状来看,无论是全国还是包头市近年来的信访总量仍处于一种高位运行的状态,信访量连年攀升,总量居高不下.

二、包头市政府信访局信访工作现状及存在的问题

1.信访机构混乱庞杂,缺乏系统性.信访机构缺乏独立性和有效的协调机制.根据新《信访条例》,信访的执行主体是“各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门”,但实际上,中国负责信访工作的机构很多,因此给各级政府信访部门的执法造成了诸多不便.拿包头市实际情况来说,在市政府信访局的执法中我们发现：从市到区各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门,均设有信访工作机构.有的称为信访局、信访办、信访工作局、信访室等,有的甚至社区委员会挂上一个社区信访接待室的牌子,也算是信访机构大家族的一员.众多的信访机构从积极的角度看,信访机构的多样化和普遍化为公众表达诉求提供了多种渠道,可以方便信访人,也有助于各个机关充分获取信息.但是实践中这样的机构设置也同时存在严重的缺陷.信访机构多而不统一,没有形成统一的协调机制.

2.重复信访的情况较多.重复信访指信访人就同一个信访问题在一年内连续数次向有关国家机关来信来访.重复信访如处理不当,将成为影响社会稳定的一个因素,应引起各有关部门的重视.重复信访案件大量增加,成为社会不和谐、不协调、不稳定的一大因素.从包头市信访局受理的信访事项看,重复信访所占比例还是较高的,笔者曾做过一个样本为50份的问卷调查,问卷主要内容是是：“如果信访的处理结果未能达到您的期望值,您会怎么办?”统计结果显示：累计高达82%的信访者都表示会继续信访,其中,28%的信访者会继续到同一信访部门信访；而高达54%的信访者会越级重复（见下表）,可以看出实践中重复信访在信访总量中所占的比例是相当高的.

重复信访往往与集体访交织在一起.有些信访人选择在市人大、政协“”等重大活动期间,有的人采用闯机关办公室、拦领导交通工具等手段找有关部门反映情况.有的信访人情绪偏执,容易冲动,难以进行说服教育.所以,重复信访情况在包头市信访局工作中也是一大难点,但重复信访反映的问题又多是多年来积累的社会矛盾与问题的集中体现,是公民表达某种意愿,行使自己权利的过程,对既不能回避,更不能压制,只能采取依法解决实际问题与思想疏导相结合的方法来解决.

3.涉法、涉诉类信访所占比例较大.所谓涉法涉诉信访,是指信访中有属于人民法院、人民检察院、门和司法行政部门处理的信访案件,即属于涉法涉诉信访.通常表现为:对机关、检察机关、法院的处理决定或判决裁定不服,继续进行救济性申诉的；已经由司法机关按照诉讼程序作出终极决定仍不服而进行信访的；对司法机关特别是机关和检察机关未进入诉讼程序而作出的处理不服进行信访等.虽然在新《信访条例》中规定：“政府信访部门收到、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项时应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关公检法提出.”但实践中由于信访群众对公检法机关对涉法、涉诉信访结果处理的不满及对司法成本过高的担心等原因,造成了很多本应向公检法机关提出的信访事项,很多群众首选却是向政府信访部门提出.据包头市信访局2008—2009年信访情况统计来看：近两年受理的涉法、涉诉信访量分别占2008年、2009年全年受理信访总量的19%和21.3%.涉法、涉诉类信访所占的比例较大.

三、解决包头市政府信访局信访执法中突出问题的对策建议

1.整合信访机构设置,建立一元化的信访体制.笔者赞成中国人民大学行政法学教授莫于川的信访制度改革模式,即将现行分散的信访机构集中统一起来,形成一个专门处理信访事务的委员会,置于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之下,即人大制度下的“统一信访制度”,并在新《信访条例》中予以明确.由此形成人大制度下的“信访委员会制度”,是指整合各级人大及各级政府职能部门的信访机构,把信访集中到设于各级人民代表大会的“信访委员会”.其主要内容为:（1）合并各个信访机构于人大,并成立各级人大的信访委员会；（2）信访委员会负责信访案件的调查和督办,赋予信访委员会必要的权力.这样既实现了信访机构、资源的整合,又使信访机构有了归口管理和领导者,真正实现了机构间的整合.这样的模式与中国目前的信访制度容易接轨.中国目前的信访机构分散于各个国家机关,但各信访机关之间却没有工作联系,信访案件的处理效率十分低下,这就不利于信访制度统一优势的发挥,信访资源信息也得不到共享.

2.切实完善、落实信访终结机制,有效降低重复信访率.完善信访终结机制,即在新《信访条例》的第34条加入相关说明,使终结机关设置更加明确：一是原处理机关是非垂直领导的政府工作部门的,复查机关可以是处理机关的上级主管部门,也可以是处理机关的本级人民政府,复核机关据此类推；二是原处理机关是实行垂直管理的行政机关和门的,复查机关为其上一级主管部门,复核机关为复查机关的上一级主管机关；三是原处理机关是地方人民政府的,可视信访问题的复杂程度与否,一般性的信访事项,可据其性质由上一级人民政府有关工作部门复查,人民政府复核；重大、复杂信访事项,由上级人民政府复查,再上一级的人民政府复核.据此在行政立法中确定信访机关,既符合了基层信访工作的实际,也体现了条例和有关行政机构法定职能精神.

3.发挥律师优势,使其参与信访局工作,有效分流涉法、涉诉信访.政府信访局在面对涉法、涉诉信访时多数扮演的角色为转交者、转办者、告知者,这往往是群众对信访局的工作降低了信任感.新《信访条例》第13条也规定,“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与,运用咨询、教育、协商、调解等方法,依法、及时、合理处理信访人的投诉请求.”但实践中就我市信访局而言,由于人员组成的有限以及信访工作人员法律专业化水平的有限,在信访事项的处理过程中还无法实现事事都为信访人提供法律方面的咨询,对信访人提出的涉法、涉诉问题予以指导.所以在今后信访局的工作中,笔者认为应该更多的改变角色,为信访人提供有效的法律支持.律师参与信访工作,发挥律师熟悉法律和政策的优势,耐心细致地为信访群众解答有关涉法问题,使人明白自己所访的事件有无政策和法律依据,能否得到解决.并可以从法律的角度对事件的利害关系进行分析,对于需要通过诉讼、行政复议解决的信访案件,可帮助信访群众明确应找的部门以及相应的法律程序和解决办法,引导他们运用法律手段解决问题,使当事人打消进一步采取过激行动的打算.同时对无理户、缠访户做好息诉息访工作,并且为符合条件的有特殊困难的来访群众提供法律援助.这样就能分流相当一部分涉及法律方面的纠纷,缓解人员和政府的对立情绪,防止过激行为,减轻政府信访部门的压力,同时也会增强了信访群众对政府信访部门的信任.

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