注册会计师相关法规其效力

［提要］　涉及注册会计师的相关法规存在不同的效力,不同效力的法规以及同一效力的不同法规共同构筑了我国注册会计师的法规框架.法规框架的不完善一方面影响对注册会计师的法律监管效率；另一方面也说明完善相关立法、加强执法的必要性.

关 键 词：监管效率；注册会计师；法律监管

中图分类号：D9　文献标识码：A

收录日期：2012年4月13日

我国对注册会计师行业的监管具有路径依赖性,政府监管一直主导注册会计师行业的发展.通过制定相关法规并强制执行是政府监管的一种重要手段,也即法律监管.在注册会计师行业发展初期,相关法规的颁布实施为确立注册会计师行业的地位、明确注册会计师的法律责任和执业规范等发挥了非常大的作用.但是,现行法规的不足随着证券市场及行业的发展越来越明显,出现立法的滞后与执法的低效.

迄今为止,我国规范注册会计师的相关法规主要有《中华人民共和国注册会计师法》、《中华人民共和国证券法》、《最高人民法院关于审理证券市场因虚检测陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》、《会计师事务所审批和监督暂行办法》等.

根据法律的不同效力,可将广义的法律分为如下几个层级：宪法,由全国人大制定、修改,具有最高法律效力；法律,由全国人大及其常委会制定、修改,效力仅次于宪法；行政法规,由国务院制定、修改,效力次于法律；地方性法规,由省级人大、省会市人大及国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定,效力一般情况下低于行政法规,但与行政法规发生冲突时,需要提请全国人大决定二者效力的优先与劣后；政府规章,由省级、省会市人大及国务院批准的较大的市的政府制定,效力低于行政法规和地方性法规；政府部门规章,由及省级、省会市人及国务院批准的较大的市的政府部门制定,效力低于行政法规和地方性法规以及政府规章；经济特区规范性文件,由全国人大授权指定的,具有法律的效力；国务院授权制定的,具有行政法规的效力.

根据以上对法律效力的划分,以上规范注册会计师的法律法规中,《注册会计师法》和《证券法》属于由全国人大及其常委会制定、修改的法律,在规范注册会计师行为方面具有最高法律效力,而《最高人民法院关于审理证券市场因虚检测陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》及《最高人民法院关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》是对证券市场上因虚检测陈述引发的民事赔偿案件的司法解释,因此具有与《证券法》及《注册会计师法》同等的法律效力.

不同的是,《注册会计师法》是规范注册会计师实施鉴证行为的一般法,其中涉及的注册会计师的法律责任主要是行政责任,而涉及注册会计师民事责任和刑事责任的条款比较少；该法还明确各级财政部门是注册会计师违反其中法律条款的执法主体.处罚的种类主要有：会计师事务所违反该法第二十条、第二十一条规定的,给予警告,没收违法所得,可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的,暂停其经营业务或者予以撤销.注册会计师违反相应规定的,给予警告；情节严重的,暂停执行业务或者吊销注册会计师证书.注册会计师故意出具虚检测的审计报告、验资报告,构成犯罪的,依法追究刑事责任.

《证券法》是规范注册会计师从事证券期货相关业务的特别法、新法,其中涉及的注册会计师的法律责任主要是行政责任,而涉及注册会计师民事责任和刑事责任的条款依然比较少；注册会计师违反该部法律中的法律条款时,由证券监督管理机构或者国务院授权的部门作为执法主体进行行政处罚,处罚的种类主要有：“证券怎么写作机构未勤勉尽责,所制作、出具的文件有虚检测记载、误导性陈述或者重大遗漏的,责令改正,没收业务收入,暂停或者撤销证券怎么写作业务许可,并处以业务收入一倍以上五倍以下的罚款.对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,撤销证券从业资格,并处以三万元以上十万元以下的罚款.情节严重的,国务院证券监督管理机构可以对有关责任人员采取证券市场禁入的措施.”

同时,《注册会计师法》和《证券法》对注册会计师应承担法律责任的违法事实也存在不同的表述,前者强调注册会计师是否遵守执业规则和存在主观过错,而后者主要强调注册会计师出具的虚检测审计报告这一违法事实所应承担的法律责任.而学术界和实务界对虚检测审计报告的认定一直存在着结果理性和程序理性之争.这就可能导致依据这两部法律认定注册会计师的法律责任时,由于法规的原则性规定和执法主体的自由裁量权,而出现适用不同的法律而承担不同法律责任的后果.因此,法律法规的质量及执法的效果也是影响政府监管效果的一个重要因素.

关于注册会计师因执行年报审计业务而承担民事责任的法律条款,最高人民法院根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国公司法》以及《中华人民共和国民事诉讼法》等法律、法规,结合证券市场实际情况和审判实践,制定了《最高人民法院关于审理证券市场因虚检测陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》及《最高人民法院关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》.其法律效力等同于被其解释的相关法律,因此这两个《规定》具有与《证券法》同等的法律效力.但是,根据该法第六条：“投资人以自己受到虚检测陈述侵害为由,依据有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书,对虚检测陈述行为人提起的民事赔偿诉讼,符合民事诉讼法第一百零八条规定的,人民法院应当受理.投资人提起虚检测陈述证券民事赔偿诉讼,除提交行政处罚决定或者公告,或者人民法院的刑事裁判文书以外,还须提交以下证据：等”.也就是说,行政部门的行政处罚决定书是利益受害人对注册会计师提起民事诉讼的必要条件.这一司法程序就决定了该法在适用时实际上受到了行政执法的限制,从而大大提高了利益受害人的诉讼门槛,也实质上降低了注册会计师的承担民事法律责任的风险.

根据广义的法律概念,各政府部门在其职权范围内制定的部门规章也属于法律的范畴,具有法律效力.如财政部制定的《会计师事务所审批和监督暂行办法》、《中国注册会计师审计准则》,证监会在其职权范围内制定的如下法规：《审计署、中国证券监督管理委员会关于从事证券业务的审计事务所资格确认有关问题的通知》、《关于证券期货审计业务签字注册会计师定期轮换的规定》、《中国证券监督管理委员会关于A股公司做好补充审计工作的通知》（证监发［2001］162号）等.

以上法律共同构筑了政府部门监管注册会计师的法律依据,法律法规的质量是影响政府监管有效性的重要因素.从以上分析可知,即使在同一法律效力下的法,也存在相互冲突和不协调之处,这势必影响法的威慑力和执行力,进而影响政府监管注册会计师行业的效率.同时,法的效力是否真正实现,很大程度还要根据执法来定.由于代表政府对注册会计师行业实施监管的财政部、证监会及司法部门等,在监管权力的分配上并不明确,而且不存在相互牵制及制衡机制,这就导致不同主体即使对同一效力的法也存在不同的执行力和执法效果,这进一步削弱了法的威慑力和法的功能的实现.因此,为加强对注册会计师行业的法律监管,除了应从立法上不断完善法律框架,制定出协调、一致的法律法规外,执法效果的提升更应是短期的着力点.