关于社会救助法律实践的

一、问题的提出

自新中国建立半个世纪以来,我国的社会救助制度有了较大发展,各种救助行为基本上都具有对应性的规则平台,如我国城市居民最低生活保障的规则依据是1999年国务院下发的《城市居民最低生活保障条例》；农村五保户供养制度的依据是1994年国务院颁发的《农村五保供养工作条例》及2004年民政部等多个部门联合推出的《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》；对农村特困户进行救助的法律文件是2003年民政部下发的《关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》；对城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理的文件是2003年7月民政部通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；关于灾害救助的文件是民政部制作的《应对突发自然灾害工作规程》；关于医疗救助的规定是2003年民政部等部门联合下发的《关于实施农村医疗救助的意见》、2003年7月民政部下发的《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》2004年民政部与财政部共同制定的《农村医疗救助基金管理试行办法》；与教育救助相关的文件是1994年原国家教委与财政部共同发布的《关于在普通高等学校设立勤工助学基金的通知》、1997年教育部与财政部联合推出的《关于进一步加强高校资助经济困难学生工作的通知》、及2004年教育部与民政部下发的《关于进一步做好城市特殊困难未成年人教育救助工作的通知》；在住房保障方面的法律文件有1994年建设部发布的《城镇廉租住房管理办法》及2004年该部与财政部等联合下发的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》.尽管上述法律文件从整体上为我国的救助行为提供了必要的规则支持,但是若本着批判与反思的态度,在社会救助的实践中依然存在着许多问题值得我们深入商讨.在此,笔者试图就其问题与完善对策谈谈自己的看法.

二、社会救助实践中的主要问题

其一,社会救助定位不准.我国对社会救助存在三种认识上的误区：一是对社会救助的意义认识不足,认为其只是一般性的社会工作；二是对社会救助的作用期望值过高,认为是化解强弱之间矛盾的灵丹妙药,而没有考虑到一些客观性条件的限制；三是对社会救助过于依赖,从而使社会浸染一种懒汉思想.法律规则的不明确、社会救助定位之不准及稳定压倒一切的政治诉求必然会导致：社会救助的范围越来越宽、对象越来越模糊、目标日渐含糊不清及社会救助的责任日益沉重.尽管这种泛化性的认识表明公众日益意识到了社会救助的重要性,但是它也给政府及社会带来了强大的压力,而由此而生的反作用力又会反过来消融人们对社会救助的热情,从而阻滞社会救助事业自身的发展与壮大.笔者认为,社会救助并不是目的,它只是使符合法定救助条件的被救助者步出困境,从而走向自立与自强的一种手段.如果立法者对社会救助定位欠准确,或者说在救助对象与内容等方面大包大揽,那么与其说立法者是出于对被救助者一种人道主义的关怀,还不如说这种定位是在间接地消融社会成员奋发抗争之锐气,而这对于一个民族的未来而言又是比较致命的.因此,社会救助的合理定位无疑是为之立法的一个前置性法律问题.

其二,救助事务的过于政府化.从社会和谐的角度分析,社会救助更是一个全社会共建的爱心工程,政府在其中不能独舞行善施爱的角色,即政府不能垄断社会救助事务,不能政社不分.然而,自新中国成立以来,我国政府一直扮演着社会救助的全能角色,不仅承担了社会救助的职责,而且也是社会救助活动的直接实施者.不可否认,政府全面统筹救助事务能起到迅速动员及资源集中作用的效果,并可以向公众传播一种“民惟邦本”的福音,但也存在一些值得我们慎思的地方：一是政府对社会救助的高度垄断必然会抑制社会与民间救助的作用,从而使全社会积极参与社会救助的氛围不太浓厚,认为救助是政府的职责.在另一方面,由于民众认为既然救助是政府责无旁贷的职责,所以也会助长处于强势地位的民众对弱者的扶持与帮助滋生一种“事不关已,高高挂起”的超然心态.在日益多元化与市场化的社会进程中,这不仅使政府疲于应付层出不穷的救助,同时也使人与人之间的关系变得冷漠而紧张,从而不利于和谐社会关系的演构.实际上,社会救助的实质就是社会互帮互助,政府只是在其中发挥不可或缺的相似度检测作用.从这一点来看,一个国家的社会救助体系完善与否及其社会救助水平是否得当在本质上是取决于社会公民的互助意愿和互助行为.客观而言,即使政府对救助事务的大包大揽是出于一种事实上的善意,但是政府有限的财政资金也会使其“心有余而力不足”.从这个角度看,挖掘民间的捐助资源无疑是对政府专职性救助行为的有力补充.二是社会救助的政府化也易于导致资金使用的效率低下.政府毕竟不是专业的救助扶贫机构,其救助行为往往附着有浓郁的政治要求.这就导致政府所实施的社会救助项目往往为“输血型”,而非“造血型”；往往是“形象工程”或“面子工程”,而非“里子工程”.这种治标不治本的救助实践不仅造成了有限的资源不能用在刀刃上,而且亦有可能不利于社会救助政策与就业政策之间的良性互动.三是政府机构之间、及地方政府与政府之间非同向性的利益追求亦会社会救助效能之释放受到抑制.如在资金投入上,往往是依靠与省一级的财政投入,地方政府社会救助的主体作用不明显,甚至一些地方政府还存在“套利”现象,即在想方设法从上面获取资金后,配套资金迟迟缺位.另外,目前社会救助的各项制度分别由不同的政府部门实施的格局也不可避免地造成政府部门之间的协调性差,且也不能排除相互推诿或相互制约冲突现象之存在.因此,如何摆正政府在社会救助中的角色也是我们在合理定位时所必须厘清的先决性问题.

其三,在家庭经济收入核实、救助标准的设定、分类救助、人户分离人员之管理及低保对象的就业互动等操作程序与落实环节上,目前的社会救助制度还并不能提供一套行之有效的方法.如当下各地方政府自行确定救助标准的做法就使得社会救助标准确认的合理性完全依托于地方政府制定政策之能力与水平,这就必然造成各地社会救助实施效果的差异性,从而有背于公平原则.目前社会救助标准设定的不科学也加剧了事实上的不公平,如地区经济发展水平、地区居民收入及劳动力市场的差异、家庭结构类型及救助对象困难需求程度等差异性并没有在设定标准中得到完全科学合理之反映.虽然医疗、住房、教育等专项救助参照低保标准的做法在程序上简单方便,但是定量而不定性的武断做法也易于造成部分低保对象享受到的综合救助指数远远高于低保线,而生活于低保标准边缘的困难群体可能被排除于救助之外的现象.此外,随着城市化建设的快速推进,日益显著的城市人户分离也给家庭收入核实增加了难度,从而也使得低保人员救助标准之认定越来越不具有准确性与合理性.

其四,社会救助缺乏必要的监督.人性恶是法治理念之源,因而以权利对权力、权力对抗权力及权利约束权利是一种使然.同时,这也说明任何制度的有效运行必须存在对应的约束机制,这一点对于社会救助来说亦不例外.客观来说,在该方面我国并不缺少监督条款,但由于欠缺可操作性而屡屡流于形式.此次后,为了确保救灾资金与物质能真正用实处,2008年5月20日,纪委、监察部、民政部、财政部、审计署联合发布的《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》突显了对于监管的重视.依文件精神,具体监督措施可包括：一是按照《政府信息公开条例》等规定,建立救灾款物的信息披露制度,把公开透明原则贯穿于救灾款物管理使用的全过程,主动公开救灾款物的来源、数量、种类和去向,自觉接受社会各界和新闻媒体的监督；二是采购物资按照《政府采购法》等相关规定执行,凡有条件的都要公开招标,择优选购,防止暗箱操作；三是强化对救灾款物的跟踪审计监督.审计机关要关口前移、提前介入,对财政和社会捐赠款物的筹集、分配、拨付、使用及效果进行全过程跟踪审计.尽管既有了政策,又有了方法,然而情况仍然不容乐观,这并不是因为民政等部门的工作人员特别缺少公德之心,而是因为外部监督没有体制化、监督没有实现低成本.虽然有关方面表示不侵占、截留救灾款物,违者依法查处,但这充其量只是表明一种态度,是自我监督,而非有效的外部监督.虽说此次震灾款物由五部委共同监督契合了民意,但这并非常态,且高成本的监督也不可能成为常态.再者,此后的善款善物是由有关部门跟踪监管,还是由慈善机构自我监督,也是一个很大的问题.对此,笔者专门登陆民政部、中国红十字总会等网站查询,发现虽然对于截至目前的捐赠者、捐赠款项有较详尽的记录,但无一例外地缺乏对“到目前为止用了多少善款、作何列支、及如何招标购写灾区所需之物品”等问题的统计与详细说明.其可能的直接后果就是：一是这些款项在数年后不了而了之,从而成为一笔笔的糊涂账；二是款物使用之不明会严重挫伤民众的捐赠热情,从而弱化民间救助对政府救能的补充功能及使人与人之间缺乏应的有关爱.因此,有效、可操作的外部监督制度是社会救助法律制度构建中所不得不考虑的问题.

其五,社会救助不公平现象之存在.尽管公平与否多为一个主观的判断,但是在社会之中它最终会以现实的方式而存在.从理论上分析,社会救助法律制度之存在就具有深刻的公平之底蕴.尽管法律不能确保社会中的每个人都得到其应得的份额,但是当这种不公平是以一种群体的方式表现出来,且比较惹眼之时,那么矫正的正义就必须适时地进行补位.笔者认为,我国城市与农村的社会救助实践就暴露出了这个问题的冰山一角.相比较而言,在救助内容、救助对象的覆盖面、救助标准、救助资金的投入、及救助管理水平等多个层面,我国农村与城市之间的救助制度建设与实践还存在极大的差距.城乡问题素来是我国文明社会进程中的一个大问题,然而在城市化过程中,这一问题并没有得到有效的缓解,相反,有进一步加剧的迹象.另外,由于我国目前基本上是依收入标准,而非实际需要标准来确定低保受益者,这就必然致使存在严重生活困难的人得不到应有的帮助,如低收家庭中的长期患病者.这不仅引发出了社会救助公平性问题,而且也使得救助的效果与救助应有目的之间的背离.尽管“法律规则将人、物和事件归于一定的类别,并按照某种共同的标准对它们进行调整”及在人口众多的社会中,定量而不定性的调整方法确实能“快刀斩乱乱麻”地提高效率（效率还并不必定等同于效益,而只是实现效益的一种方式）,但要知道的是,从法律多元化的价值排序来看,效率向来不是第一性的.事实是,法律之本在于正义,若我们所构思出的规则或其实践悖于这一方向,那么对于社会秩序的稳定性来说,这种“扶强抑弱”而使强者越强弱者越弱的规则存在之正当性就理应受到人们的口诛笔伐.

三、完善思考

结合前文的缺陷分析,在微观层面上,笔者作如下思考.

其一是救助管理运作机构问题.社会救助为和谐社会进程中的一项系统性的民心工程,其必须由政府统筹规划.社会救助制度是开放型,而非封闭型的,且随着经济社会的发展,低收入群体之需求亦是一种动态变化,社会救助的不确定因素也必然随之增多,所以作为主管的民政部门必须适应政府职能转变的需要,建立起完善的指导、协调和监督机制对社会救助工作实行间接、宏观的管理.实际上,社会救助的工作重心在镇、街道、与村组,所以将社会救助工作归口到基层组织是一种比较务实的选择.当下,可作如下思考：在宏观上,可考虑在民政部门内部设立专职的工作机构.由其在法律授权的范围内制定救助规划、提供救助信息、协调救助工作等；在微观操作层面上,可考虑构建“村（居）—镇（街道）—市”的上行管理网络和“市—镇（街道）—村（居）”的下行怎么写作网络.如此,不仅可以打破眼下各相关部门各自为政重复救助的局面,而且也有益于社会救助效能在全社会最大化的释放.

其二是合理地确定与核销被救助对象.救助对象之确定是社会救助的先决性工作,需要救助的城乡贫困对象可以划分为三类,即家庭人均收入低于最低生活保障线的、家庭人均收入略高于最低生活保障线,但稍遇变故即会降至保障线以下的、及因天灾人祸,家庭暂时无法保证其基本生活水平的.由于救助对象的界定直接关系到救助效果的发挥及政府政治诉求之真实实现,所以科学合理地解决这一问题至关紧要.对此,笔者作以下建议：一是确立“以定量分析为主、以定性分析为补充”的救助对象确认原则,从而实现收入标准与救助实际需要之间人性化的结合；二是建立有效的家庭收申报与审查制度,即本人及家庭在申请最低生活保障时,应如实申报本人及其家庭经济收入的真实情况.公示后,若社区居民对申报人的家庭经济收入持有异议,或本人对核实结果不满的,可通过法律程序对申报人的银行存款、股票等有价证券进行查证；三是对人户分离对象采取“双重管理”法,即户籍所在地负责救助资金之支出,居住地则负责管理与核实收入等工作.

其三是构建就业帮扶机制,将就业要求法定为受救助者接受救助的一个必要条件.诚如上文所述,社会救助体系并不是一种消极的社会救助制度,不是使社会成员养成一种“福利病”,其设立与实施之目标在于促进受救助者人格能力之成长.这表明,社会救助的另一面就意味着要充分开发被救助对象的潜力与就业能力,提高其素质,使其能快速地适应社会发展之形势.因此,开发公益性劳动岗位、加强教育培训、实施就业后救助支出的“渐退”性机制、及建立就业扶助基金等都是我们在为社会救助立法时所必须思考的具体性问题.

其四是通过扩大筹资渠道的方式增加经费投入.社会救助效能的释放离不开足额经费的支持,单靠政府的资金投入还解决不了这个问题,因而有必要拓宽救助资金的来源渠道：一是政府要合理地调整其财政支出结构,适度提高救助资金的支出比例.近年来,财政对社会救助的投入日益加大,但地方财政对社会救助资金的投放却并不与当地的经济同步发展,存在较严重的只列而不支与支而不足等现象.因此,在地方财政存在通过“等、靠、要”方式从中央财政“揩油”的情况下,如何依法建立一个对社会救助资金分级投入的自然增长机制亦是迫在眉睫；二是应以城乡居民最低生活保障为基础,构建与教育、住房、医疗、灾后重建等专项救助相配套的救助体系；三是由于社会救助本是全社会性的,所以要变单一政府投入为政府与民间双管齐下的资金投入模式,并建立“以经常性救助为基础,以临时性配套为补充”的社会救助体系,从而提升我国防贫与抗灾的能力.

其五是社会救助监督机制之构建.社会救助承载有人道、和谐及政治等多种目标要求,所以如何确保救助物质与资金公正地用于被救助者的身上对于上述目标实现的重要性是不证自明的.由此可见,公开且透明的监督机制之构建也是社会救助法律制度中不可或缺的内容.对此,笔者的思考是,借助阳光之下无秘密的法则来预防与消除一些可能的不法行为之发生,这可以通过如下途径加以保障：一是通过实体规则与可操作性的程序性规则来保障社会公众（特别是捐赠者）的知情权,使献爱心的人士对其捐助的款物之流向及具体的支出情况有所知晓,从而达到监督之作用；二是通过新闻媒体、公开栏等方式将救助对象、内容、程序与政策等向全社会公开,从而达到间接约束的效果；三是确立情况反馈制度,如制度、咨询、救助回访等,以便适时地掌握相关信息；四是本着“徒善不足以为政,徒法不足以自行”之精神,强化法律责任追究机制,以案说法地向社会传递一种明确的信息.