中西方公共行政比较

摘 要：近三十年来,中国社会正经历由计划经济向社会主义市场经济、由人治国家向法治国家、特别是由等级身份性社会向公民社会的转型.然而公共行政转型却有所滞后,诸多社会矛盾直接拷问政府的公共行政问题.从中西公共行政的现状入手,试图以中西传统核心观念的分析为突破口,对由这些核心观念而引发的中西方公共行政建设的特点进行比较,在中西传统社会中探寻中国公共缺失的深层原因并对转型期中国如何加强公共行政建设提出理性的建议.

关 键 词：公共行政；中国；西方

中图分类号：D6文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）13-0224-02

一、中西公共行政现状

所谓公共行政,指的是“在公共行政活动过程中,以实现公共行政价值为目的而用来调节公共行政主体与公共行政客体之间特定公共行政关系的应然性要求和性规范”[1],其实质是处理“官”与“民”之间关系的规范.当前,世界各国日益重视公共行政建设,因为公共行政的德性、行政人员的道德水平直接影响到政府主导下的经济、政治以及文化建设,并进一步制约和影响社会建设和发展的方方面面.

西方的公共行政已有三十多年的历史,“从最早期的法国政治家罗伯斯庇尔提出‘美德是政府的最高管束者’后来华盛顿倡导‘行或道德是政府之源’再到凯恩斯学说确立起‘德人政府’统观,在调和阶级冲突的原则下始终没有滑离过道德轨道”[2].而在权力问题上,西方从不“侈谈对人的信任”,而是倚重宪法的锁链来约束行政官员的行为.建立在制度和法治之上,西方官民之间形成的是一种契约关系,“官”对“民”负责,以民为本.

而在中国,由于长期奉行重道德自律、轻制度外约的行政教化模式,极大地制约了基本制度优势的发挥,与此同时,对官员人性弱点正视不够、制约不力而引发的问题不断加剧,官民矛盾进一步恶化.而近三十年的“社会转型期所带来的规范‘真空’和追求财富正当性的释放,使中国公共行政官员更加陷于前所未有的行政冲突或困惑之中”[3].这几年出现的暴力拆迁、官二代现象等现实问题直接拷问政府的公共行政问题.

这些不得不引起我们的反思,那么中西公共行政现状差异背后的原因何在,本文试图以中西传统核心观念的分析为突破口,对由这些核心观念而引发的中西方公共行政建设的特点进行比较,在中西传统社会中探寻中国公共缺失的深层原因并对转型期中国如何加强公共行政建设提出理性的建议.

二、中西传统公共行政追溯

中国传统公共行政是植根于中国古代以农耕为“本务”,以家庭为“单位”的小农经济的特殊的自然经济土壤之中的,农业经济长期占主导地位,商品经济很不发达,人们的生活圈相对集中,活动范围较为固定,交往空间相对局限,人们形成以“血缘关系”为轴心的人际关系网络,“血缘制下的氏族成员以一定的宗法上的身份出现,持有特定的称谓和名分,在人之上有血亲关系和‘礼’,人的行为是由‘礼’规范的”[4],相应也形成了与这种农业性社会相适应的以血缘人伦关系为基础的宗法制度和政治.血缘以及由此推展开去的私人关系和“面子”便成为中国行政的重要组成部分,它是一种人情主义,而人情主义排斥公正、自由、平等的法治精神,其实质就是以亲缘等级为内容的人治.

再者,“从西汉武帝的‘罢黜百家,独尊儒术’,力倡性善论,中经魏晋南北朝时期的儒、佛、道三教的融合,至宋写作技巧学产生,性善论成为中国人的普遍信仰”[5].性善论强调人的本质是善的,“只要不断地进行道德教育,不断地进行规劝,就可使人性始终保持在‘至善’境界”[6].此外,它也为“德治”的实施设计了一条“以德行仁”、“为仁由己,由己而人”的王道路径,形成了“内圣外王”的治国理念.这些观念对人性表现出过于乐观的自信,它们把社会调控的机制主要看做是人的仁心自觉与意志自律,认为社会没有必要设立防人之恶的各种规范,与其立法设刑,不如强化道德,从而忽视了制度建设的必要性,进一步导致贤人政治,形成皇权与官吏崇拜,从而造就中国历史上长期存在的人治传统.

无论是血缘人伦关系基础上的政治还是对性本善的人性检测设,事实上,中国的传统公共强调的都是一种仁政和礼治,是一种德治主义――以情理为基础,强调“关系本位”的人情网络而非法律上的公正平等性；以内倾文化的挖掘为重点,过于强调贤人政治,导致中国人长期以来对权力的崇拜,忽视了对最高权力进行制度化、法制化的约束,权力信仰代替法律信仰；以亲缘等级为内容的人治抑制了契约意识的萌芽,“官本位”色彩浓厚,民众缺乏个体的自我意识和独立意识,尊卑有序的臣民意识阻碍了现代观念的发展.

正是受中国这样一种传统公共观念的影响,现代的行政明显缺乏法律规范和意识,“民本位”思想色彩黯淡,催生了很多社会问题.

与中国传统行政大相异趣,四通八达的海上便利交通条件,造就了西方较早商业贸易和发达的商品经济,受自由贸易、平等交换、互惠互利、尊重规则和惯例等市场精神的重要影响,人们崇尚个人的自由平等,崇尚和法治.与此同时,对于经济利益关系的计算及经济活动的安全性、可预测性关注,使人们更加感到法律是一种不可或缺的制度安排和技术设计,法律便成为人们的一种信仰,自然便产生了对自由、平等、权利及契约的法律保障意识,因此西方的传统公共行政是建立在法律的规范和契约关系之上的,公民与政府之间形成的是一种政治法律关系,而不是靠血缘的纽带来维系的关系.政治以个人为本位,以法律维护个人的权利和义务,而不为血缘、亲缘情感所支配、诱导.

此外,西方文化传统中对人性的认识与中国传统文化明显不同,西方文化对人性的认识基本上是性恶论的,他们认为公权力的行使者在行使公权力的过程中必然也会暴露出其自身的“恶”性,正是对人性具有恶的一面有一种挥之不去的警觉,促使人们去想方设法地完善各项法制,从外在约束人们的行为,让人们受到他律.

总之,由商品经济建构的契约意识和观念以及基于性本恶人性检测设上的法治观念建构了西方传统行政的基石,并由此衍生出法律制约权力,法律面前人人平等以及民本位思想等西方现代公共的重要原则,是一种政治.

三、启示与建议

通过对中西传统公共思想进行对比我们可以发现,西方的政治及为政以法的思想对中国现代公共建设具有很大的启迪意义,然而西方的公共行政缺乏中国传统“德治”文化所包含的人文情怀.基于这种考虑,我们要做的是取其精华、去其糟粕,一方面要继承中国传统关于注重道德自律的合理成分；另一方面更要借鉴国外的法治精神,强化公共制度的他律性.具体而言,主要可以从以下几个方面加强中国的公共建设.

首先,要加强在公共行政管理领域的规范建设,建立专业的行政管理机构.一方面,我们要加强立法,通过制定具体的公共行政法规,加强规范建设,使其规范化、法制化.另一方面,要建立专业的行政管理机构.中国至今没有专业的行政组织机构,也没有整合相关的力量,应该借鉴西方各国经验,建立专业的管理机构.如“日本在人事院设立国家公务员审查会专门负责行政事务”[7]；“英国则在内阁办公室建立了正当性和小组专门负责行政事务,将机构设在内阁办公室.”[8]

其次,要重视行政官员的行政职业教育和行政职业意识的培养,实行公开、平等、竞争、择优的考试录用制度,开展常规的培训工作,建设完整的绩效评估体系,建立合理的晋升机制和薪酬制度,打造一支高素质的公务员队伍.尤其要重视对公务员的行政培训,可通过讲座、专题讨论、楷模示范、发放行政手册等多种方式,让道德内化为公务员的个人操守.

最后,设立与民间的行政监督机构,加强监督,推动权力沿着透明化的轨道运行.除了自律和外律,权力的监督和制约也是必不可少的.比如“加拿大就建立了监察办公室,任命具有独立调查权的监察官员,加之,信息披露和隐私方面的立法,强化对政府的有效监督,对廉政建设和行政建设都起到了良好的作用”[9].当然,监督过程中最重要的还在于强化行政监督的独立性.解决监督的独立性问题,是中国行政建设和廉政建设至为关键的环节,尤其是对一把手的监督.

四、总结与思考

通过中西传统核心观念的对比,总结而言,加强中国公共行政建设应该“内外兼修”.从“内”的话,应该注重中国传统公共思想的传承,为政以仁,为政以德,同时借鉴西方的契约意识和民本位的思想,加强行政人员职业道德的教育,使这样一种教育和培训常规化、日常化,而不是靠运动式的“德性培养”.

但是,行政规范的制定也应当重视把握“道德分寸”,不是要求越高越好,而是越切合实际越好.对公职人员道德要求应实事求是,分层次提出不同的要求,维护政府官员和公务员的正当权益,允许契合于群体利益的个体利益的存在,要兼顾个人、集体、国家三方面利益,既不能人为拔高,又不能混同于一般民众,唯有这样,中国的公共行政建设才更具可行性.