关于军队处置突发事件若干法律问题的

多次强调：我们要高度重视军事法制建设,自觉按照依法治军的要求,把军队建设逐步纳入法制化的轨道；要有针对性地加强军事立法工作,进一步完善具有我军特色的军事法规体系,使军队各项建设和工作有章可循、有法可依.当前,我军面临着使命任务拓展,周边地区形势日趋复杂尖锐,处置突发事件呈现出任务多元、行动频繁、出动兵力多、持续时间长等特点.本文结合我国应急处置立法实际和军队处置突发事件现状,就军队处置突发事件的相关法律问题进行分析,旨在推进我军参与处置突发事件的法制建设.

一、军队处置突发事件行动立法的必要性

突发事件具有很强的偶发性,决定了参与处置的指挥员和操作人员都不可能有丰富的实践经验.完善的法规和预案,是指挥员快速判断、果断处理、整合资源、协同应对的可靠保证.

(一)确保“动兵合法”的需要

军队处置突发事件,首先要关注军队处置突发事件“动兵合法”的问题,这直接关系到处置突发事件行动开始启动的正义性、正当性和合理性,因此有必要加强军队处置突发事件行动立法,将采取每一项处置突发事件行动应当具备的法律条件和法律要求写成法律条文,启动符合法律条件和法律要求的处置突发事件行动,即为合法.

随着国家法制建设的不断发展和完善,目前我国已基本形成了以宪法为基础,以国防法、突发事件应对法等法律为核心,以军队参加抢险救灾条例、国家处置突发性紧急事件应急预案、军队参与处置突发性事件预案等法规为配套的军队处置突发事件法规体系.但是人类面临的非传统安全威胁持续上升,军事行动的领域不断拓展,行动的种类和样式不断增多,涉及法律的问题日趋复杂,我国现有法律体系与军队处置突发事件的实际还不适应.

(二)坚持“出兵依法”的需要

“出兵依法”主要指依法调兵,依法行进,依法抵达,里面涉及依法调动军事人员、依法调动武器装备、依法调配后勤物资等方面的问题.要坚决杜绝在处置突发事件行动中出现的极个别军人干扰百姓、侵权违法等现象的出现,必须加强军队处置突发事件行动立法,设立专门的法律条文,对上述现象予以坚决禁止.

(三)坚持“用兵守法”的需要

军队处置突发事件行动要想顺利开展,必须注意把握以下几个问题.第一,注重行动的人道性.部队官兵在处置突发事件行动中应始终注重坚持以人为本、弘扬人道精神,将救人性命、抢救财产等当作义不容辞的责任.第二,注重行动的规范性.无论在何时何地,绝不能打骂群众,哄抢财物,盗窃物资等.第三,注重行动的时效性.处置突发事件行动面临的情况大都非常急迫,时间比较宝贵,部队官兵决不能袖手旁观,贻误良机.上述要求有必要写进相关条文中,以确保军队处置突发事件行动“用兵守法”,提升依法管理效益.

二、军队参与处置突发事件的范围界定

根据《突发事件应对法》、《军队参与处置突发性事件预案》的规定,军队处置突发事件的范围包括两大类：一类是处置军事冲突突发事件.如外国军队、军用航空器、军用船舶突然进入我国领陆、领空、领海,或进入我国管辖区域,并发生军事对峙等情况.另一类是处置非军事冲突突发事件,即处置突发公共事件,主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四种.关于军队参加处置突发事件的范围问题,学者有不同看法,其中一些学者认为,《突发事件应对法》所列举的四种突发事件,严重限制了军队在处置突发事件方面的功能,建议将安保警戒、国际维和、国际救援、国外维护权涉内部分纳入应对突发事件范围（见《中国军法》2010年第3期第9-10页）.

笔者认为,军队处置的突发事件,必须符合以下几个条件：一是突发性,即事件的发生不能或者难以预料；二是危险性,即已经或者可能给人民生命财产或者国家、社会带来严重损害；三是紧迫性,即事件发展迅速,有导致局势恶化、社会混乱的危险或者威胁,要求迅速采取有效措施予以应对；四是国内性,即突发事件的发生领域是在我国领土范围或我国主权管辖范围之内.基于上述考虑,凡不是对我国国家、社会和人民利益造成或可能造成损害的突发事件,或者未在我国领土范围和主权管辖范围内发生的突发事件,均不属于军队处置的范围,即使是基于突发事件而引起的国际维和、国际救援、国外维权等行动也不应属于军队处置突发事件的范围,军队参加这些活动不属于处置突发事件的行动,不受突发事件应对法的调整,而应由国家依据相关国际法进行.

三、军队处置突发事件行动的法律地位和性质

要搞清军队处置突发事件行动的法律性质,首先必须弄清军队处置突发事件行动在军队行动中的地位.这里主要涉及军队行动、军队的军事行动、军队的非军事行动三个基本概念.

首先,军队行动是指部队作为行动主体依法律和上级指示、命令所实施的行动.依据军队行动不同的目的,军队行动可分为军事行动和非军事行动.

其次,军事行动是指依据国家军事法律法规或军委的命令,以实现军事利益为直接目的所进行的军事实力的对抗、展示、提升等行动.军事行动的构成要件：一是为实现军事目的,维护军事利益,如战争行动、武力威慑行动、联合军演、维和等；二是依军事法调动指挥.

军事行动包括战争行动和非战争军事行动.战争行动是指军队依据国家军事法律法规或军委的命令,以维护国家利益为直接目的,采取大规模武力手段对战争对象所进行的军事对抗.非战争军事行动是指军队依据国家军事法律法规或军委的命令,以实现国家军事利益为直接目的所进行的军事实力对峙、展示、提升等军事行动.它主要包括：武力威慑、军事演习、军事训练、军事科研、军事司法、国际维和等.

再次,非军事行动是指军队依照法律法规或命令,以军事利益以外的国家和社会利益为目的所采取的行动.非军事行动本身是不直接具有军事目的的行动,行动本身的直接目的是维护社会治安、恢复社会正常秩序、挽救人民生命财产,以及保障部队的正常运行.包括：行政性行动,如参与处置重大恐怖破坏事件,参加地方抢险救灾,参与处置突发公共安全事故等；道义性行动,如捐款捐物,支援地方建设活动等；民事活动,如军队采购、工程招标等.

据以上分析可知,军队的行动不等于军事行动,军事行动只是军队行动当中的一种,认为凡军队的行动都是军事行动的看法是错误的.军队处置突发事件的行动属于军队行动,因突发事件的性质不同,因此军队处置突发事件行动的性质也不能一概而论.对一部分突发事件的处置属于军事行动.属于军事行动的有：处置军事冲突突发事件.如外国军队、军用航空器、军用船舶突然进入我国领陆、领空、领海,或进入我国管辖区域,并发生军事对峙等情况.对另一部分突发事件的处置则属于非军事行动.属于非军事行动的有：处置危及社会安全的重大恐怖破坏事件,参加地方抢险救灾,参与处置突发公共安全事故,如事故灾难、公共卫生事件等.军队在处置军事性质的突发事件时,处置事件的目的、主体及依据的相关法律都具有军事性质.相反,军队在处置非军事性质突发事件时,处置事件的目的、主体及依据的相关法律都具有行政性质.

四、军队处置突发事件行动立法的科学性

军队在处置突发事件行动中享有的权利是其开展行动的依据,直接决定参与这项行动的扩展范围和深入程度.在军事工作方面,需要在立法中明确军队在处置突发事件行动中享有教育训练权、组织指挥权、情况处置权等.在政治工作方面,需要在立法中明确军队在处置突发事件行动中享有人员的任免权、人员的调配权、人员的奖惩权、新闻的采访权、新闻的审查权、新闻的发布权等.在后勤和装备工作方面,需要在立法中明确军队在处置突发事件行动中享有物资调运权、经费划拨权、装备维护权等.比如,根据《突发事件应对法》规定,军队在执行任务时可以针对事件的性质和特点,依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定以及国务院、军委的命令,采取多项应急处理措施.强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人,妥善解决现场纠纷和争端,控制事态发展；对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及有燃料、燃气、电力、水的供应进行控制等.

军队在处置突发事件行动中承担义务是其必须依法从事某些行为或不得从事某些行为的界限.只有明确军队应承担的义务,才能在管理过程中引导军队知道应该干什么,不应该干什么.在立法中必须明确军队在处置突发事件行动中承担迅速开展行动、加强军地协同、尽力抢救生命、保护人民群众财产、保证人民群众安全、维护当地社会稳定等义务规范.

法律责任指的是行为人违反法律规某种事或不做某种事所应承担的后果.对在处置突发事件行动中可能造成的某些损害,具体应由军队、还是由军人承担责任、责任大小如何认定、责任承担方式等都需要相关法律做出明确的规定.

由于处置突发事件的紧迫性和复杂性,军队在处置突发事件,特别是处置非军事性的公共突发事件过程中,基于主观或客观原因,难免会造成他人财产或人身损害,比如说,在处置突发性社会安全事件中,因处置不当造成群众的误伤；在抢险救灾中,因处置不当或自然原因,造成群众的次生伤害等.如何认识和处理这些问题呢?笔者认为必须把握这样几项原则：一是军队处置突发事件属于法律行为,必须依法进行,必须严格依法行使权力.二是因违法处置或不当处置造成他人人身或财产损害应当承担责任.由于军队处置公共突发事件是在国家行政机关领导下的处置行为,具有履行行政职务的性质,因此,给他人造成的损害或损失,应由行政机关承担.这完全符合《民法通则》第121条规定的精神.三是军队在处置突发事件中,因个人行为,而非履行职务行为给他人造成的损害或损失,由行为人自行承担责任.