应该怎么花?

点赞:19218 浏览:90741 近期更新时间:2024-03-06 作者:网友分享原创网站原创

“1997年到2000年,我在洛杉矶待了3年.当时,从办公室的窗望出去,常常能看到淡的‘云层’悬浮在空中.时不时地还会响起警报告诉大家:臭氧又超标了.”中国科学院生态环境研究中心研究员、“大气灰霾追因与控制”专项研究首席科学家贺泓向《经济》记者回忆.

早在上世纪40年代,美国洛杉矶的机动车保有量就突破了250万辆,是当之无愧的“车轮上的城市”.而机动车尾气对于大气环境的破坏作用也日渐突显:尾气中的氮氧化物和挥发性有机物(VOC)经光化学反应形成的大量臭氧,使得许多人眼睛痛、头痛、呼吸困难.

1952年12月,洛杉矶市有400多位65岁以上的老人,在一次光化学烟雾事件中死亡.

同年同月,伦敦发生了举世闻名的“伦敦烟雾事件”,由于空气污染致死人数高达4000,罪魁祸首就是煤炭燃烧产生的二氧化硫及粉尘等污染物.

悲剧发生后,英美两国迅速做出反应:英国开始限制在伦敦城区内使用煤炭,并且很快发现了北海油气田,彻底转变了能源结构,美国则通过对于光化学烟雾的成分分析,锁定了污染源,大力控制机动车尾气.两国不仅先后出台了大气污染防治的专门法律,还长期持续投入大量资金用于空气环境保护.

英美两国雾霾治理成效如今已然显而易见,而中国目前正处于雾霾治理的最重要阶段.即使未来雾霾远去,后续常态化的治理和保护也必不可缺.那么,这样的治理过程还需要花费查重?这些钱从哪来?谁在做监管?

执行和科研人员短缺

中国清洁空气联盟发布的《灰霾防治须投入多少“钱”和“人”?》报告显示:虽然美国已经不再被雾霾和警报环绕,但与中国相比,其现阶段空气污染防治资金和人员投入仍然十分巨大.

报告中涉及的多项中美数据对比,都令记者颇为震惊:2012年,美国国家环保局(USEPA)财政总预算高达90亿美元,有工作人员1.7万多人,而同期我国环保部年度财政预算仅为6亿美元,仅有311人在编,即便加上环保部机关本级、各级派出机构和直属单位,截至2011年底也仅有2935名在编人员.

仅就大气环保领域:2012年,美国环保局负责空气质量的工作人员共有1424人,包括环境项目人员、管理人员、研究人员、技术专家和监察人员等,而中国环保部所有相关部门针对大气的人员加总还不到50人,加上环保部直属的开展大气污染防治研究院所人员,也不过200人.

如果按人口基数比较,中美两国的差距将更加悬殊.

需要注意的是,这份报告对比的是国家级环保部门预算,而非国家在环保领域的总投入.报告作者之一、中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴接受《经济》记者采访时表示,由于两国统计口径不同、雾霾治理的现实问题不同、治理资金的用处不同,很难用美国的经验推测中国未来的治霾资金投入.不过,美国环保人员的数量,可能对于中国环保部门能力建设的方向具有一定的参照意义.

今年7月,国家环保部组织了全国地市级环保局长大气污染防治培训班,解洪兴是讲师之一.在与各地环保局长的交流中,解洪兴了解到:国家下达了很多任务,给了不少经费,但是缺少实施的人员.

人员短缺,尤其是能够支持决策的科研人员短缺,已经成为我国大气环境治理的最大瓶颈.其造成的一大后果就是:地方环保部门对于应该怎么治理污染、多长时间能出效果的判断,很不准确.另一方面,从2015年1月1日即将施行的新《环保法》来看,新增的“按日计罚”措施对于环保部门调查取证、监督执法的能力提出了更高的要求.

数量少、专业性不足的人员队伍,真的能使这一制度落到实处吗?解洪兴深感忧虑.

到底需要查重?

2013年底,环保部环境规划院副院长王金南在公开场合表示:2013-2017年,国家大气污染防治行动计划的投资估算,合计约1.75万亿元人民币,将通过引入社会资本和民间资本等5大渠道筹集资金.

“实际上,这是把政府和企业的钱混在一起了,非常混乱.”中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君接受《经济》记者采访时说.按照美国的经验,由于企业情况千差万别,为了解其治理成本,一般只能通过访问调查的方法.“笼统地说一个钱,并没有价值,而且我觉得他们并没有做这种调查,完全没有依据.”

宋国君还告诉记者,美国政府环保预算不仅要经过议会讨论,反复论证,支出之后还要做绩效评估.“但是我们国家现在基本上做不到这种程度,都是拍脑门.不知道钱是怎么算的,也不知道花到哪儿去了,更没法估算未来还要投入查重.”

宋国君认为,“1.75万亿”的说法副作用极大.“我要是一个排放污染物的厂商,我也不治,我就等着政府拿钱.要是先治了,到时候补助就没我的份儿了.”

据解洪兴介绍,按照国际惯例,国家每年应该投入GDP的3%用于环境治理.“其中会有一部分用来治理大气污染.”结合中国目前的经济体量,每年近2万亿元用于环境保护和绿色产业发展比较恰当.不过,具体应该有多少资金用在大气污染防治领域,解洪兴也推算不出来.

钱应该用在何处?

在人员数量和资金投入都远逊于美国的情况下,中国雾霾治理的难度大大超出美国.

“发达国家往往是控制住了工业烟气污染,才遇到了机动车的污染.但我国是在工业烟气还没有得到完全治理的情况下,机动车保有量就迅速增加.”贺泓打了一个比方:京津冀地区的严重雾霾,有点像伦敦烟雾加上洛杉矶光化学烟雾――既有众多高能耗、高污染的重工业产业,又运行着大量的机动车.“人多,能源消耗和机动车排放又很重,构成了京津冀地区独特的大气复合污染.”

贺泓团队的研究结果显示:以二氧化硫为代表的工业烟气和以氮氧化物为代表的机动车尾气,混合在一起,将导致大气氧化性增强,使得二氧化硫和氮氧化物迅速地转化为硫酸盐和硝酸盐,而VOC则转化为SOA(二次有机颗粒物),表观现象就是环境容量下降、容易发生灰霾现象.“我们国家的大气污染,为什么比其他国家更难治理?主要就是难在大气复合污染引起的环境容量下降.”摸清了污染的成因和主要成分之后,贺泓的团队也给出了治理思路:要控制好形成颗粒的前体物,尤其是氮氧化物的排放.“一方面,氮氧化物会增加大气的氧化性而二氧化硫不会,另一方面,随着脱硫设施的普及,二氧化硫的排放已经下降,但是氮氧化物的排放却仍在快速上升.所以我们认为,应该优先控制氮氧化物,才能更有效地控制灰霾.”

既然专家、学者、相关部门都没有推算出治理中国当下雾霾污染需要花费几何,那么,根据目前所投入的资金而言,主要应该花费在什么地方呢?

按照贺泓团队的研究,雾霾控制的当务之急在于两点:一是大力推广脱硝设备,减少工业烟气中氮氧化物的排放,二是尽快提高机动车尾气排放和燃油标准.

宋国君则认为,政府应当提供诸如污水处理管网、垃圾填埋场、空气质量监测站一类的公共物品,也可以通过适当提高排放标准等手段,引导产业技术进步.

不过,各地修建空气质量监测站的热情却令宋国君感到忧心.在他看来,监测有代表性就行,重复监测没有意义.“监测站设在哪里,设置多少,都要经过科学评估.但现在,我国的监测站完全是为管理怎么写作的,而不是为了探索科学规律怎么写作的.因此设置了很多无用的监测站,还不能灵活变动.北京有30多个监测站,但是很多监测站的监测结果都非常一致.但在美国,只在根据模型估计的、污染物浓度最高的地方建设监测点.如果这些地方都不超标了,其他地方肯定也没问题.”

与此同时,多位受访专家均表示,执法队伍的人数和能力也很重要.

“多雇一些高素质的人去执法,用精良的设备去执法.政府的钱应该花在这儿.”贺泓说.

解洪兴也在《灰霾防治须投入多少“钱”和“人”?》报告中呼吁:中国幅员辽阔,各地区气象特征、地形环境、产业能源结构以及机动车发展水平都有很大的差异,因此在各省市都需要配备相当专业背景的科研人员,才能有效地支持决策的制定.此外,中国大气污染源繁多,需要一个强大的空气污染源监察团队实现有效监管.

钱从哪里来?

无论是科研机构的推算,还是相关地方政府的承诺,治理雾霾都需要一大笔资金.而财政和各级财政每年有限的支出,远远达不到这笔数目,剩下的钱应从哪里来呢?

贺泓认为,“我倒不觉得政府要花查重,很多污染治理就是企业应该做的.做不到就要受罚或者‘关门’.”他所说的,也正是经合组织提出、世贸组织采取施行的“污染者付费”原则的核心要义.

“根据这一原则,工业源污染、面源污染(如建筑施工等)的治理,不应当是国家财政去筹集资金.政府只需要规定,企业一定要达标排放.至于如何实现达标排放,就需要企业自己花钱来实现.”宋国君说.

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北京市环保局原副局长杜少中接受《经济》记者采访时一针见血地指出:“用全体纳税人的钱给污染企业‘擦屁股’,这不合适.”

不过,移动源污染(如机动车尾气排放等)的治理就相对复杂一些.宋国君认为,可以考虑从燃油消费税中拿出一部分,补贴自行车、公交车、地铁等环境友好的交通.“虽然也是政府拿钱,但燃油消费税是开车的人交的钱,而不是一般纳税人的钱.与此同时,无论是收缴还是支出,都在交通领域,没有产生扭曲.”


另外,解洪兴还特别指出:政府资金应该对于市场投资起到“撬动”作用.在他看来,排污权的有偿获得和交易、建立环保基金等手段,远比“简单粗暴”地补贴淘汰黄标车、小锅炉更有绩效.“政府出1块钱,要想办法让市场出10块钱.通过政府资金引导、撬动社会资金投入.”

不过,现有监管措施“失之于宽、失之于软”却为“污染者付费”的治污思路蒙上了一层阴影.

“实事求是地说,这确实是政府的责任.”杜少中认为,政府应该把环境的法制体系建立起来.“只有确定了具体可行的法律手段――出现了某种污染情况谁去执法、怎么执法、罚查重、对负责人如何、对企业怎么样――这样一套的东西,环境执法部门才能有法可依,才能执行起来.否则,企业都会钻空子.”

链接:

在政府资金“撬动”市场投资方面,英国绿色投资银行(GIB)对于清洁、绿色技术的促进是一个范例.

作为世界上首家由政府出资、按市场模式运营的绿色投资银行,GIB将投资活动限制在“绿色项目”,即那些符合英国政府的环境保护和可持续发展目标的项目.通过解决限制英国绿色低碳项目融资的市场失灵,加快英国向绿色经济转型.

目前,GIB撬动社会资金的平均比率是1∶3,具体项目的撬动比率从1∶1.5到1∶10不等.其撬动社会资本的策略主要体现在以下5个方面:

第一,与那些已经致力于绿色领域的企业开展合作,第二,为风电项目前期资金缺口提供股权融资,在项目成熟后可以再出售股权退出投资,第三,GIB资金和市场资金享有同等权益,合作条款参照商业条款,并不带有补贴性质.也可以向私营部门证明投资确实有利可图且可持续,第四,GIB还通过收购现有项目来建立社会资本对投资的信心,第五,招募经验丰富、声誉良好的投资银行家团队,对GIB开展经营管理,增加社会资本追随GIB投资的信心、加强社会资本参与度并提高杠杆率.

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