构建农民工社会保障体系探析

【摘 要】农民工是我国经济建设中重要的生力军,为我国改革开放以来经济发展作出了巨大贡献.妥善解决农民工急需的社会保障问题,不仅是解决“三农”问题,促进经济社会可持续发展的需要,也是维护农民工权益,巩固执政基础和构建和谐社会的政治任务.本文描述了农民工社会保障制度缺失的问题,以及导致农民工社会保障制度缺失的主要原因,同时,提出了构建农民工社会保障体系的基本思路和政策建议.

【关 键 词】农民工；社会保障；探析

随着我国经济改革的不断深入和社会结构的深刻变化,农民工作为中国工人阶级的新成员,是推动城市化和工业化的主要力量,成为全面建设小康社会不可缺少的一支生力军,目前我国农民工共有2.5亿,农民工社会保障制度建设是加快推进以改善民生为重点的社会建设的一项重要内容,如何搞好农民工的社会保障工作,维护这一越来越庞大的社会群体的利益,维护社会稳定和保障改革的顺利进行具有十分重要的意义.

一、农民工社会保障缺失所面临的问题

农民工为我国城乡经济、社会发展做出了巨大贡献,但在现有的户籍制度下,他们面临着严重不平等的社会保障待遇,长期以来被社会保障制度拒之于门外,我国农民工社会保障存在严重缺失.农民工主要面临的社会保障问题有以下几个方面.

(一)农民工社会保险覆盖面较小,参保率低.

近年来,农民工数量虽然在增加,但参保率却呈下滑趋势.根据从人力资源社会保障部网获悉的统计数字来看,

2010年,农民工参加工伤、医疗、养老保险的人数出现了负增长.截至2010年底,全国参加城镇职工基本养老保险人数为25707万人,其中,农民工参保人数为3284万人,仅占总数的12.7%；全国参加城镇基本医疗保险人数为43263万人,其中,农民工人数为4583万人,仅占总数的10.5%；全国参加工伤保险人数为16161万人,其中农民工参加工伤保险人数6300万人,仅占总数的38.9%；全国参加失业保险人数为13376万人,其中,参加失业保险的农民工人数为1990万人,仅占总数的14.9%.

(二)社会保险作用微弱,难以保护农民工合法权益.

部分农民工虽参加了社会保险,实际享受的保障待遇水平较低.他们得到的医疗补助有限.农民工虽然比较年轻,身体较为强壮,但由于高强度劳动,住宿条件较差,也很难避免生病,有调查显示,将近40%的农民工生过病,且不止一次.目前为止,我国已初步建立起社会统筹账户和个人账户相结合的城镇基本医疗保险制度,但农民工仿佛并没有因此受益,只有一部分农民工参加医疗保险,即使这样看病的钱基本是自己掏腰包,医疗保险在农农民工群体中还没有发挥应有的作用.工伤保险难以保护农民工生命财产安全.国家基本将工伤保险覆盖到全体农民工,但工伤事故频发,给广大农民工的生命财产安全造成威胁.据统计,在矿山开采、建筑施工和化学危险品生产3个行业发生的伤亡事故中,农民工所占比例高达80%以上.工伤保险不只包括事故发生后所给予的赔偿,还应包括事前预防,包括职业病损害预防.我国不少企业劳动条件差,安全管理不到位,采取的安全措施也不够,已经酿成了太多的悲剧,大大损害了农民工的利益.

(三)很难享受到应得的社会福利和社会救助.

农民工无缘享受社会福利.在居住方面,虽然他们对住房有很强的需求,但多数居住在条件差、环境恶劣的集体宿舍(有的多达几十人)和工棚里.在再教育方面,虽然他们的受教育水平比第一代农民工高,但并不代表他们能够在现代城市游刃有余.现代企业对劳动力的要求越来越高,如果没有专业的职业技能,很难在城市生存下去,除非简单的卖苦力,根据农民工的特点,显然是行不通的.然而他们却很少有机会参加在职培训和进修,多靠“吃老本”或出卖体力就业,这与时代的要求完全不符.在收入方面,除了工资收入外,农民工几乎没有其他福利收入.另外,农民工更无法享受到社会救助.城镇“最低生活保障线”制度只涉及城市非农户口居民,并没有覆盖到农民工.

二、农民工社会保障缺失的因素分析

农民工社会保障缺失,原因主要有以下几个方面：

(一)自身思想意识薄弱、承担能力不足是农民工社会保障缺失的主观因素

一是农民工不了解社保政策,不知道享有社保权利.农民工以年轻人为主体,对养老保险思想意识上不如现有利益重视程度高.获得工作机会和工资收入,改善工作生活条件往往是其首要关注的问题.而个人自身合法权益的保护常常不受重视.他们一般是将钱寄回老家或是自己储蓄,而不愿参加需要缴纳一定保费的社会保险,对于社会保障也没有表现出强烈的渴望和需求.年轻的农民工关心的是多拿工资,回乡盖房、结婚,改善生活现状,对遥远的养老问题认识明显不足；而年纪大的农民工现实地需要养老、医疗保障时,又恰恰被现有政策排斥于社保体制之外.

二是农民工收入低、家庭负担重,经济因素制约了农民工的参保热情.维护农民工权益的长效机制尚未建立,同工不同酬,是一个普遍的现象.大多用工企业把农民工作为廉价劳动力使用,把压低农民工工资作为降低企业成本、追求利润最大化的主要手段.农民工工资水平很低,承担不起现行的社会保障费用.在现有的较发达的城市或地区试行的农民工社会保障体系中,农民工参保人员个人缴费光养老社会保险一项就占了个人工资的8%,如果再加上社会保障的其他项目,个人缴费占工资的比例应该不会低于15%.以2011年南通市最低缴费基数1500元计算,参加各项社会保险,每月的个人负担部分为165元,从短期来说农民工承担这每月165元还是有一定的困难的.

三是农民工的弱势地位,使有参保意愿的农民工,不敢冒着丢掉饭碗的风险向用人单位提出参保要求,当前,我国劳动力市场竞争激烈,农民工的就业竞争更为激烈,就业的压力迫使部分农民工不得不接受用人单位的低工资和无保障.

(二)法律、制度的不健全是农民工社会保障缺失的客观因素

1、我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障权缺失的根本原因.我国计划经济体制下城乡分割的二元社会结构式传统的就业制度模式和二元社会保障制度构建的基础.二元制度不但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的隔阂,也使农民同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利,农民成为被计划体制彻底抛弃的“局外人”.目前我国城镇社会保障政策仍是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策.由于农民工没有城镇居民的身份,进城的农民工成为被城镇劳动就业制度与社会保障体系所排斥的对象.

2、农民工社会保障无法可依.长期以来我国社会保障立法不完善,缺乏对农民工的保护.我国至今尚无一部关于农民工社会养老保险制度的全国性的法律或法规,只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定.因为各地法规不统一,做法也各不一样；由于各地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调,无法形成体系；由于缺乏全国性的法律规定,使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面,很难获得法律的强制力,也无法通过司法的途径来保障其履行.

3、社会保险关系接续难.农民工流动性大,不仅在同一个城市频繁地变动工作岗位,而且还经常跨地域流动,以及阶段性转入非农领域就业.由于外来农民工一般来自不发达地区,其户口所在地的农村社会养老保险制度一般没有建立,已经建立的也还很不健全.一旦他们离开原工作的城市,其养老保险个人账户难以转回原籍,现行转移政策以及管理手段不适应农民频繁流动的需要.他们往往选择退出养老保险,这样农民工只能拿走个人缴纳的费用,企业承担的部分则不能带走,只能留在当地城市作为统筹基金,鉴于这种变相剥夺农民工工资的行为,极大地降低了农民工参保的积极性,农民工感受不到国家的福利待遇,这是造成参保率较低的一个原.

(三)企业不愿承担经济责任是农民工社会保障缺失的重要原因

对于企业而言,利润是他们追逐的目标,为农民工缴纳保险费无疑会增加他们的成本,因此,企业主不愿参保,本质上抵触缴费.部分企业对农民工社会保障采取能拖则拖的态度,以各种理由拒绝参保.同时,在现行保障体制下,也有极少数企业无力参保.农民工所在单位大部分是民营企业或乡镇企业和个体工商户,主要从事建筑、餐饮、服装等技术含量较低的工作,不少是微利行业.存在极少数企业为他们缴纳的基本养老、医疗、失业、工伤和生育五项保障金感到负担较重,参保的积极性不高的现象.

三、构建农民工社会保障体系的对策建议

农民工的社会保障体系是一个复杂的社会工程,不仅牵涉到以前城乡社会保障制度的改革发展与创新推进,而且事关一些既得社会利益之间的冲突、协调和现有社会资源的再分配,需要的是整个社会和国家相关部门以及各地方政府的共同努力和密切配合.

(一)建立健全有关农民工社会保障的法律、法规

任何一项制度只有被以法律形式确定后,实施起来才有合法依据,才会有约束力.国外工业化国家已普遍实现了“最早出现在美国1935年颁布了《社会保障法》.但在我国,从整体上看,我国有关社会保障方面的立法严重不足与滞后,有关农民工社会保障制度的立法更是一片空白.由于农民工社会保障制度涉及到社会各阶层利益的调整和再分配,需要国家法律法规的支持与规范,必须加快农民工社会保障的有关立法工作,对现有的国务院及部委有关社会保障法规或规章要进行修改,对具体涉及农民工问题进行明确规定,使其更具操作性；制定专门的《农民工社会保障法》,对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等农民工法律保障制度及其原则作出明确规定.

(二)按照农民工特点对其进行分层分类管理

农民工是一个广义的概念,鉴于其复杂的社会组成,解决农民工社会保险问题不能一刀切,根据农民工群体的不同特点,对农民工进行分类分层保障,这样才能使保障制度发挥效力.农民工的分类有很多标准,总体来讲,对于有稳定职业的农民工,他们多年在城市工作,有稳定的职业、稳定的收入,完成由农民向市民的初步转化,可将他们纳入现行社会保险政策范畴；对于流动性大的农民工,应尊重其个人意愿,遵循宜缓不宜急的方式,建立相对独立的、过渡性的农民工保障体系,加强其管理,是一种现实的选择.对于以务农为主的农民工.这类农民工短期内不适合纳入社会保险政策范畴,应在尊重其个人意愿的基础上,引导他们参加工伤保险、新农保和新型农村合作医疗.

经济建设水平决定社会保险能力,解决农民工社会保险问题不能一蹴而就.需要充分考量农民工经济承受能力,立足现有经济水平,分层、分步解决.一是全面普及工伤保险.由于农民工的职业和工种具有特殊的危险性,而他们个人的抗风险能力又很弱,在劳资纠纷中他们常处于劣势.所以,有必要优先考虑设立农民工的工伤保险问题.工伤保险一般实行的是“现收现付”的社会统筹制,费用主要由企业或雇主分担,不需个人缴纳,也不需国家财政投入,有利于提高用人单位的安全生产意识,有利于农民工工作环境的改善和待遇的提高.二是推行城镇居民医疗保险.明确企业必须同时为农民工缴纳工伤保险和城镇居民医疗保险,以确保农民工在患病住院时可享受相应医疗待遇,以较小的投入化解较大的风险.三是逐步推进养老保险.首先允许外来农民工在当地城市缴纳农村养老保险,实行农村养老保险转移政策,出台农村养老保险与职工养老保险间的衔接办法,使频繁流动的农民工的养老保险能转、能接、能续.

(三)建立健全农民工社会保险关系的转移和接续机制

农民工社会保障管理既要考虑保持与现行制度的衔接,又要适合农民工的特点和需要.从长远来看,应当把农民工纳入城镇社会保障体系,但农民工工作场所的不固定、工资收入的不稳定、未来归宿的不确定等因素又不得不考虑.这就需要相关部门设计一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理模式.一是尽快推广全国统一的社会保障卡.通过社保卡合理记载农民工的所有社会保障记录和个人账户信息,方便农民工在各地之间转移流动的信息接续,为农民工社会保障转移奠定基础.二是建立健全农民工社会保障关系转移接续制度.首先,完善城市社会保险关系间的转移,尤其是接近退休年龄的农民工工作变动时的社会保险关系接续办法,通过建立科学的个人账户折算划转机制,实现平稳对接.其次,可通过建立全国社会保险结算中心进行结算,由各有关地区分别发放待遇.最后,要完善农村社会保障体系,逐步推进城乡社会保障一体化建设,实现进城农民或农民工返乡创业社会保障制度的有效接续,促进社会保障权益累进,从即确保社会保险关系能够在城乡之间、地区之间有效转移.

(四)创新农民工社会保障制度的基金筹集机制

农民工社会保障制度运行面临着基金短缺难题,农民工社会保障基金筹集应该开辟新思路,创新基金筹集机制.一是加大政府投入力度.稳步增加社会保障支出占财政支出的比重,财政性社会保障投入要重点向农民工等特殊困难人群倾斜,为农民工社会保障提供财力支撑.同时,完善转移支付制度,建立农民工流入地流出地资金保障接续精算模型,采取横向财政转移支付措施,科学合理计算出农民工输入地和农民工输出地社会保障转移金额,确保农民工社保基金收支平衡、安全持续运行.二是多渠道筹集,拓宽农民工人社会保障范围.明确个人、单位、政府各自的职责,形成科学的分担机制,确定社会保障筹资的主要渠道：通过发行国债,从集体经济、土地出让金、福彩资金或国有资本经营收益等资金中明确一定的比例多渠道筹集农民工社会保障资金；大力发展慈善事业,形成社会资源对农民工社会保障制度财力保障的主要补充,建立长效稳定的社保资金筹集机制,适应农村城镇化、就业形式多样化的追切要求.同时可运用税收优惠政策鼓励用人单位为农民工缴纳社会保险费,如规定企事业单位为农民工缴纳社会保险费可在税前列支.

(五)完善农民工社会保障需要的配套改革

只有扫清了农民工社会保障的障碍因素,农民工的社会保障问题才能迎刃而解.首先,改革现行的户籍制度,建立城乡统一的户口登记制度,完善流动人口管理制度,取消针对农民工制定的限制性就业政策,逐步改变农民工因为一个户口而丧失社会保障权利的现状.其次,改革劳动用工制度,建立城乡统一的劳动力市场,劳动力市场的不完善,对不同的劳动力有不同的态度,导致农民工在工资收入、工作分工、子女入学等方面存在着明显歧视.再次,建立农民工工资支付保障制度.现在的问题是农民工应该得到的劳动报酬却无法得到,再让他们参加社会保障、缴纳各种社会保险费就显得勉为其难了.如果要在当前的形势下保障农民工的切身利益,那么保障农民工能够如期得到他们应得的工资是最现实的.积极推进《劳动保障监察条例》立法工作,依法加大对拖欠和克扣农民工工资行为的处罚力度.抓紧修订《工资支付暂行规定》.对各种工资支付行为加以规范,研究建立工资支付监控制度、预警制度、欠薪保障制度等.完善立法,是尽快建立维护农民工工资权益的长效机制；必须坚决贯彻、严格执行《劳动法》,对恶意拖欠农民工工资的单位和个人要下大力气整治.

作者简介：陈峰燕（1975－）,江苏海门人,经济学副教授,南通市委党校经济学教研室主任,发表论文20多篇,研究方向：社会保障理论、可持续发展.