行政信访的改革

摘 要行政信访是一种特殊的行政救济,它侧重于实体正义.行政信访是一种监督活动,它本身也同时需要被监督,体制更需要进一步完善.经过改革和完善的行政信访制度可以让信访工作更顺利展开,化解人民内部矛盾.本文通过对行政信访的研究,试寻找行政信访制度本身存在的缺陷,以期得出合理的改革方案,完善行政信访制度.

关 键 词行政信访行政救济监督

作者简介：计艳珏,杭州市余杭区人民法院.

中图分类号：D623文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-144-02

信访是折射社会矛盾的主要窗口.信访工作是维护人民群众合法权益、参与国家管理、实施监督的一个重要渠道,处理群众信访反映的问题是我国政权建设的重要组成部分,我国历来高度重视信访工作.正确认识信访问题,保障人民权益,是政府行政的当务之急.经过改革和完善的信访制度可以让信访工作更顺利展开,使群众的诉求得到又好又快的满足,化解人民内部矛盾,创建和谐社会.

一、行政信访的定位

信访活动是指社会成员为了达到某种目的和需要,采用书信或走访的形式,向社会管理者提出并由社会管理者处理的社会活动.信访活动作为一种社会活动和社会现象,具有很强的政治性和社会性.我们可以就以下几点,对信访进行定位.

(一)信访是一种特殊的行政救济

作为行政救济,行政复议和行政诉讼可谓是正统的救济途径,而行政信访则不然.从很多方面来讲,信访更可以说是迥然区别于以上两种行政救济,并且独立于两者之外而成为一种特殊的存在.

从受案范围来讲,《行政复议法》和《行政诉讼法》都规定了,受案范围是具体行政行为；另外“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”也不在可以进行行政诉讼的范围之列.这就导致行政相对人无法对这些不可诉行政行为对其生活的妨害进行救济.而信访的受案范围十分广泛,只要是一些行政相关问题都可以进行信访救济.

从行使权利的成本与效果上来讲,行政信访都是优选的方式.作为行政救济,无论信访、诉讼、还是复议都存在成功和失败两种可能性.信访,是直接向权力机关索取权利的方式,一旦成功,权力机关将直接执行最后的决定,有力且速度快.而行政诉讼和复议成功的相对人则经常要面对执行延宕的窘境.由此不难看出,行政信访的成本低,失败后损失少,一旦成功几乎是立即可以实现权益.

(二)信访侧重于实体正义

相对于行政诉讼和复议,行政信访虽然也有着一定程序,但它更注重的是实体正义的追求,此即所谓“事要解决”的价值取向.信访救济对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济来说是一种代替性纠纷解决方式的互补手段,对于畏惧诉讼之程序繁复、成本高昂的行政相对人来说是一种可以“接近正义”的便利通道,对于某些在当地投告无门、申诉无望、执行无路的疑难案件来说是一个可能的出路,对于司法不公和司法腐败的社会是一个必要的安全阀和矫正机制.

中国人一般更习惯于实体正义的正义观.是为什么中国人会形成这样一种正义观,最主要的这很可能是农业生产的熟人社会的产物,而工商业主导的陌生人社会在司法上则趋向于要求程序正义.“程序正义”是对法律程序自身内在优秀品质的一种统称,它的存在不取决于任何外在结果,而取决于法律程序本身.以辛普森案为例,美国人在其被判无罪后大多认为判决是公正的.此案若是在中国,即使因为程序不正义而判决其无罪,最终也很可能会在舆论的压力下改判.中国人的正义观,使得其无法从内心接受这种表面可见正义,行政信访的存在则是让这种正义观有了宣泄的途径.这也就是为何信访得到公民青睐的主因.

二、行政信访存在的问题

(一)缺乏有效有力监督

绝对的权力导致绝对的腐败,任何一项制度都必须有一套相应的监督体系才能最大程度地发挥作用,设立监督机制的目的是对权力的干预和控制,然而我国的信访制度没有这样行之有效的监督体系.我国信访机构设置庞杂,职权分配不明兼之各个信访机构之间没有隶属关系,上级无法对下级的行政信访工作进行监督管理；《信访条例》也没有规定专门监督机关,因此使行政信访工作的效率一直得不到提高.我国的很多信访案件质量和效率不高,致使群众级级或非正常.因此,行政信访本身也需要被监督,才能使公民权利得到更好的救济.

(二)信访体制犹不健全

我国信访体制缺乏整体系统性,责任的划分与承担不明确,整体得不到协调、局部做不到担责,群众在问题得不到解决的情况下容易越级,每年进京的群众数量都比较庞大.各种问题和矛盾在这种群众的选择走向的引导下,必然会向聚集起来,问题和矛盾的处理没有效率且拖慢了行政机构的办事效率.加之我国现在的信访机构仍是政府机构的一部分,工资、经费由当地财政划拨,可以说,信访机构是靠当地政府吃饭.如此的设置,使得信访机构的公正性必然要受到影响,信访人的权益得不到很好的维护.另外,在处理问题上,信访机构还是要交办到相应机关,自己没有一定的处理权,非常被动.在信访事项的受理和启动上,信访机构只能被动地接受信访人提出信访事项,而不能主动去解决一些重要问题,并没有完全的发挥出本身的作用.行政信访的体制,在其系统性、责任性、主动性和权力、义务分配上都存在着一定的问题.一个畸形的体制,可能会在短时间内得以运行,却不可能长久而有序有效地运行下去.行政信访是作为适合我国国情的一种体制,必然要在改革中求得生存和成长.

三、行政信访的改革建议

(一)完善监督制约机制

行政信访既是一种特殊的救济活动,也是一种监督活动.行政信访是对行政机关的执政行为进行监督和纠正,但它本身也同时是一种行政行为.笔者在这里要讨论的信访的监督,不是指信访对他者进行的监督,而是如何对行政信访进行监督,从而使其真正达到存在的目的.

1．自律性监督制约机制.作为行政自我制约的行政机制,一般有行政监督和行政复议

行政监督最普遍的就是上级对下级的监督.上级机关有权监督下级行政机关合法、合理地行使职权.一般来说,上级机关对下级机关的监督停留在批评和建议的阶段.行政信访是特殊的,上级机关对于下级机关的信访的监督不能停留在这个层面,而应该在进程上和结果上予以关注.

另外,行政监督的形式还包括专门行政监督机关的监督.在世界范围内较有影响的专门监督机关,也许要首推起源于瑞典而盛行于北欧诸国的议会监察专员（Ombudan）制度.议会监察专员的任务是对整个行政进行全面监察,以保护人民的权益.设立专门的监督机关监督信访是有必要的.行政信访的处理结果是有主观性的,如果没有系统外部的机制对其进行监督是无法良好运行的.议会监察专员制度是值得我们参考与借鉴的,我国从1989年以来就已经设立了特邀监察员制度,那么,信访监察也可以以其为基础设立起来.

2．舆论监督制约

舆论监督的广度和力度被视为衡量和检验公民社会人格独立及意思自治程度的重要尺度.德国当代著名媒体专家赫尔曼迈恩指出：“如果说在议会制政府中设置的其他组织不能或不能充分地履行批评和监督的职能,那么大众传播媒介的批评和监督便具有重要意义；如果没有报刊、广播电台和电视台发现弊端,并通过报道引起议会的质询和派出调查委员会,社会就会处于屈服于腐败或官僚主义专横的危险之中.”在西方,人们习惯于将舆论监督与立法权、司法权和行政权并列,称之为“第四种权力”,称新闻记者为“无冕之王”.由此可见,舆论监督对于行政机关来说是很好的监督.无论在议会制政府还是其他制度的政府来说,都是公民重要的权利.

(二)推动信访体制变革

学术界对于信访制度的改革研究有三种思路：一是强化论,以姜明安的《信访需要创新机制》为代表.二是弱化论,以于建嵘的《信访的制度性缺失及其政治后果》为代表.三是折中论.是对“强化论”和“弱化论”的一种平衡,认为在社会转型期,社会冲突的出现使得政府迫切需要通过信访机制来缓和矛盾.主张在没有更好的解决方案前,只对信访制度进行适当变革.

对于这三种思路,笔者还是更赞同“强化论”.我国是一个地广人多的国家,每年的信访事项不可胜数,在文化背景和时代背景之下,信访是有存在必要的,并且应当构建一个更好的体系框架,以便更好地化解内部矛盾.前文所提到的议会监察专员制度,是很好的借鉴对象.

1．设立监察专员制度,化被动为主动

议会监察专员制度实行监督的主要方式有三种：视察、调查和受理控诉.监察专员是独立的个体,与信访机构相比较,就具有一定的灵活性和主动性.信访机构只能被动地接受信访人提出信访事项,而监察专员在接受信访可以主动地进行了解和调查,从而发现问题并解决问题.监察专员就像是流动的信访机构,方便了群众,同时能够更深入地了解问题.监察专员丰富了信访体制的体系,赋予了信访新的功能,加强了信访内在的监督力度,扩展了信访的广度.当然,在选拔监察专员时,必须要有严格的程序,对于资质的要求必须非常高,不仅应当具备专业知识,更要有良好的人品和正确的价值观,这样任命的监察专员才能够正常地履行职责,并且公正地处理问题.

2．信访机构和监察专员完全独立于政府机构

在国外,议会监察专员及其工作机构都独立于政府机构,享有完全的调查权、建议权、处理权和公诉权,以追求最大公正为最高工作目标.在我国,也可以适当地借鉴这种模式来运行信访机构.财政独立于当地政府,改由直接拨款,免于受到牵制；同时要赋予信访机构独立职权,享有调查权、建议权和一定的处理权,使信访机构事项更加方便和有力.

3．赋予信访机构更权威的地位

这里所述的更权威的地位,一是指在其行使职权时,相关部门必须配合；二是指赋予其更强的监督职权.瑞典《议会监察专员训令法》第5条规定,监察专员行使监督权以评估公众的申诉情况,其途径包括巡视以及监察专员认为必要的其他调查方式.为了审查投诉或者其他案件的需要,监察专员有权采取各种调查措施.在调查过程中有关部门和人员必须给予密切配合,任何部门和人员不得随意拒绝.只有监督者强大起来,才能使行政权力在阳光下运行.

信访制度作为我国基本的民意表达制度,是一种具有中国特色的制度设计,是党和政府密切联系群众的重要渠道.我们应通过完善与改革使它定位于一个下情上达的信息传递机构,承担公民的利益表达功能,为政府决策提供参考,维护和保障公民的各项权利.