德国森林国家公园的所有权其公物管理与利用制度

摘 要我国以自然资源为主体构建起来的风景名胜区一直以来广受门票费用过高以及违规开发严重的诟病.面对实践中所存在的问题,我国法学界的学者们则从自然资源之上的国家所有权以及这些风景名胜区作为公物时的管理与利用的制度本身所存在的缺陷进行了探讨和论述.本文认为,我国的物权法制度受德国法影响甚深,且德国行政法上的公物制度也较为成熟.因此,通过对德国森林国家公园的所有权制度以及其作为公物时的管理与利用制度进行较为深入的探讨,能对完善我国以自然资源为主体构建起来的风景名胜区的所有权以及公物利用制度提供有益的借鉴.

关 键 词森林国家公园国家所有权公法法人所有权公物支配权

作者简介：刘畅,中国社会科学院法学研究所2010级研究生.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-057-04

在当下,我国以国有自然资源为主体构建起来的风景名胜区存在着门票费用过高以及违规开发严重等问题.笔者认为,造成这些问题出现的主要原因是我国在这些自然资源之上建立起的国家所有权以及公物利用制度存在严重的缺陷.而他山之石,可以攻玉.对国外相关制度的借鉴有助于我国有关制度的改进以及前述问题的解决.具体而言,由于我国的民法制度与行政法制度都受德国法影响甚深,因此德国的相关制度对我国而言无疑具有更大的启发性.在德国,与我国风景名胜区相类似的是该国的国家公园.而在德国的国家公园体系中最具有代表性的则是该国的森林国家公园（该国建立的第一个国家公园就是东巴伐利亚森林国家公园）.因此,本文的内容也将围绕德国森林国家公园的所有权及其公物利用制度展开.

一、德国森林国家公园的公法法人所有权制度

(一)德国森林国家公园公法法人所有权制度的主体特定性

显然,森林国家公园所有权的归属是建立在森林所有权归属的基础之上的.因此,要探讨德国森林国家公园的所有权制度,就必须从该国的森林所有权制度谈起.从主体上讲,德国的森林所有权可以分为三类,即国家所有、除国家以外的其他公法团体（城镇或教会所有）所有以及私人所有.而由于德国属于联邦制国家,因此,这里的国家所有就包括了德国联邦所有以及德国各州所有.因为,归联邦所有的森林在全国森林面积中所占的比重很小（只约占6%左右）,且其使用的用途比较受限,只能用于军事用途或其他禁伐性的使用,所以德国森林国家公园基本上是在归德国各州所有的森林中建立起来的.因此,德国森林国家公园的所有权就归设立它的州享有.前面已经提到,由于德国国家结构形式属于联邦制,所以州所有的森林国家公园也就可以称为国家所有了.而在此,还需要对德国森林国家公园的国家所有权制度做出特别说明：德国森林国家公园的国家所有权制度实质上是一种公法法人所有权制度.所谓公法法人,亦可称为公法人,是与私法法人相对的,基于公法或是公权的行使亦或是出于完成某种国家任务的目的而设立的法人.详而言之,在德国的民法上一方面强调从形式上对私法法人与公法法人进行区分（基于设立的准据法的不同,或是设立的行为方式不同：公权的运用或是法律行为）.另一方面则强调公法法人在什么样的情况下应对其机关或其写作技巧人为的行为负责.而在行政法上则强调公法法人的存在是为了完成某种国家或者行政任务.当然,无论是德国民法还是行政法,两者在一点上是一致的：公法法人拥有一个统一的权利能力,基于这个统一的权利能力,公法法人可以在法律所规定的范围内以主体身份参与到民法或行政法法律关系当中去.具体到德国森林国家公园而言,根据德国法的规定,作为德国森林国家公园所有权主体的联邦各州属于公法社团法人.而所谓公法社团法人,是指“基于公法而设立的,由社员组成并自治,在国家的法律监督下以公权力行为执行国家任务的具有权利能力的组织体.”而这一类公法法人在民事以及行政法律关系中的独立意志的体现,则是通过其组织内部的机关（如州长）及其机关成员（公务员）在法律规定范围内的行为表现出来的.由此,德国森林国家公园的国家所有权制度的一个非常重要的特征也就显现出来了,那就是主体的特定性.而在我国,虽然风景名胜区内的自然资源所有权的主体也是国家,但它却被我国的法律制度（主要是《物权法》）及主流理论构造成了一个高度抽象化的存在.

(二)德国森林国家公园公法法人所有权行使的完整性与受限性

就德国森林国家公园所有权的性质及内容而言,毫无疑问,属于私权性质的所有权,自然也是完全所有权.而由于森林国家公园所有权主体的特定性得到了德国法的有效保障.由此而论,德国森林国家公园公法法人所有权制度使所有权权利内容的完整性与特定性得到了很好的体现.

另外,由于这一所有权的主体与客体自身存在特殊之处,所以德国相关法律就从这两个方面,对这一所有权行使进行了限制.详而言之：

1.在主体方面：《德国民法典》第46条规定了拥有森利国家公园所有权的联邦州,作为公法社团法人其行使所有权时,必须符合设立它这一主体的目的,比如利用森林国家公园进行营利性的经营活动就明显超出了设立它这一公法社团法人的目的范围.

2.在客体方面,（1）由于公园内的森林资源蕴藏丰富,其中诸如浆果、蘑菇等果实植物甚至对满足个人生存只需要都具有重大价值.所以,出于维护个人生存权之目的,德国《联邦森林法》以及各联邦州的《森林法》都明确禁止森林所有权人,当然也包括森林国家公园所有权人,以行使亦或是保护所有权为由阻止他人进入森林采集浆果、蘑菇等果实植物.（2）自上个世纪70年代以来,随着德国公众环保意识的日益增强,德国政府（联邦及各州）对森林生态价值保护的日益重视,德国《联邦森林法》以及各州之《森林法》都把对森林环境的保护放在了立法价值的首位.所以,在这些法律中,都明确要求森林所有权人,当然也包括森林国家公园所有权人,在行使所有权的时候,必须注意对森林充裕良好之生态环境的保护,不得对森林进行掠夺式砍伐的义务.（3）由于公园属于被命名而负有公物负担的公物（对于命名的含义及其具体的法律效果将在下文中做专门阐述）,所以在命名持续期间,公园都属于禁止流通物.（4）德国法对森林国家公园生态价值的具体定位与一般森林生态价值的具体定位存有不同.它强调森林国家公园的生态价值应主要体现为向公众展现完整的森林自然演替的过程,以此拉近公众与森林之间的距离,从而激发公众保护森林资源的环保意识.因此,德国《联邦森林法》、各州《森林法》中规定的,森林所有权人负有强制砍伐病木并进行森林恢复的义务,对森林国家公园的所有权人原则上是不适用的.相反,拥有森利国家公园所有权的联邦州负有强制性的不作为义务,对森林国家公园核心区内所发生的风灾、雪灾、森林病虫害都必须任其自然发生,乃至于因自然原因而引发的森林火灾都可以不组织扑灭.以此来保证森林国家公园中自然演替的正常发生.

二、德国森林国家公园的命名及其法律效果

在学理上,关于公物有一类重要的区分,那就是自然公物与人工公物.所谓自然公物,是指不需经人工加工就可以其实体形态作为公用之物,诸如森林、海滩、江河就是最为典型的自然公物.所谓人工公物,是指需经人为加工、建造之后才可用作公用之物,比如行政机关用作办公用途的大楼,市民广场等就为人工公物.虽然德国的森林国家公园区内70%左右的区域属于核心区,且在这一区域内绝对不允许进行任何的景点开发.但是,在公园整个区域内修建有密度较大的各式游道（汽车道、自行车道以及人行道）以及指示牌等交通设施.而且在非核心区域内还建有陈列室、标本室以及供电、供水等各种设施.所以,德国的森林国家公园与森林存在本质不同,它需要人工进行建设、加工后方可投入使用.所以,德国森林国家公园属于人工公物.之所以要在此处强调这类区分,是因为对于公物而言,它必须经有关机关以一定的方式进行命名后方可投入使用.所谓命名,是指“行政主体对私法上的财产做出开始公用的意识表示,从而使其成为法律意义上的公物的行为.”对于自然公物而言,基于其自身属性,有关机关往往采取默示命名的方式直接交付公众进行一般使用.但对于人工公物而言,其必须经有关机关通过明示命名方式的后方可投入使用.因此,作为人工公物的德国森林国家公园就必须经有关机关明示命名后方才可以供公众参观、游览.具体而言.根据德国基本法的规定,德国奉行联邦制,德国联邦政府无权对国家范围内的森林国家公园进行直接地行政管理,而只能制定较为宏观性的法律并交各联邦州具体执行.联邦州则拥有批准设立森林国家公园、制定具体的管理法规以及对公园进行直接管理的权力.而直接行使批准设立权的机构则是州议会.所以,在德国,森利国家公园的命名是在州议会通过同意设立其的决议形式来进行的.

然而,对公物进行命名仅仅是法律所要求的,在其投入使用前必须进行的一种形式.法律在此所追求的实质是有关机关的命名能够引起与公物的管理及使用相关的若干法律效果的产生.具体而言,在德国公物法上,当州议会通过同意设立的决议,森林国家公园被正式命名后就会产生以下四种等法律效果,其中第一种是直接地法律效果,而后三种则是在前者的基础上产生的间接法律效果.

1.森林国家公园自身所承载的作为公物的目的由此得以确定.根据《德国联邦自然保护法》的规定,森林国家公园所承载的公物目的主要体现为以下四个方面：（1）使公园内的生态环境得到永久性的保护；（2）保护公园内的自然或接近自然状态下的动物；（3）在不给公园内的生态环境带来不利影响的情况下,允许德国公众对公园进行参观、游览,并在此基础上,对德国公众进行保护森林生态环境的宣传教育；（4）公园的经营不以盈利为目的.

2.明确了森林国家公园的使用范围.仅仅明确公园的公用目的是不够的,还必须结合若干客观标准去明确它的使用范围,比如森林国家公园的命名结合州议会批准的关于公园的建设规划,我们就可以明确公园的使用范围,特别是园内核心区与非核心区的划分.

3.公园公物目的的明确促使完成这一行政任务的行政主体产生.当森林国家公园被命名、自身的公物目的被明确以后,将这一行政任务交给某一行政主体去完成就显得尤为重要.而德国行政法则将这一行政任务交给了森林国家公园所有权的主体,联邦州去完成.这也就意味着,在森林国家公园作为公物的存续期间内,联邦州都负有保证公园公物目的实现的行政职责,它必须以行政主体的身份参与到管理公园的诸多法律关系当中去.在确立了任务完成人以后,为联邦州提供相应的法律手段,帮助其实现任务目标就是十分必要的了.为此,德国行政法专门赋予了联邦州两项权力（利）,即对森林国家公园的经营运作以及秩序维护的行政管理权与在公物目的范围内,对公园直接进行支配的公法支配权.具体而言,联邦州享有的这两项权力（利）分别交由联邦州政府下辖的行政机关去行使.其中,在州一级是隶属于州政府的环境部,它负责对本州范围内的森林国家公园进行总体上的行政管理；在大区一级是隶属于大区政府的国家公园管理办事处,它负责对本大区范围内的森林国家公园进行总体上的行政管理；在县一级是隶属于县政府的国家公园管理办公室,它直接对森林国家公园行使行政管理与公法支配权.

4.一般使用权与特殊使用权的确立.（1）一般使用权.德国行政法上的一般使用是指,在符合公物被命名的目的范围内,任何人（包括自然人与法人）可以对公物进行自由使用的公共权利.因此,这里的一般使用是指,在不会给森林国家公园内的生态环境带来负面影响下的情况下,德国公众有对公园进行参观、游览的公共权利.在此需要特别说明的是,一方面,德国公众对森林国家公园的一般使用权并不是不受限的.在基于重要的公共利益的考量时,国家公园管理办公室有权力限制公众对公园的参观、游览,比如因风雪导致公园内诸多设施受损、道路受阻的情况下,游客对公园的游览无疑会使其生命安全受到极大的威胁.所以,此时的国家公园管理办公室就可以安全为由限制公众一般使用权的行使.另一方面,德国行政法对公园门票费用的收取有着严格的限制.因为,一般使用的本质在于德国公众对森林国家公园无需许可的自由利用（在其公物目的范围之内）.而如若以收费为原则,以不收费为例外的话,就会变相的限制、甚至剥夺德国公众的一般使用权,使森林国家公园的公众用公物的属性发生异化.因此,门票费用的收取只能具有例外的性质.且其具体的数额必须遵守行政法上的等价与保本原则.

（2）特殊使用权.所谓特殊使用权是指,超出一般使用权的内容而对公物（主要是公物的一部分）进行独占性利用的权利.而对于森林国家公园而言,特殊使用权则是指,超过一般使用权的内容（包括增强性使用权）而对公园内土地的一部分进行独占性利用的权利.根据特殊使用权具体内容的不同,特殊使用权获得的方式也存在着很大的差异.由此,也可以将特殊使用权进一步分为两类,即经民事合意获得特殊使用权与经行政裁量而获得的特殊使用权.前者主要是针对特殊使用权的内容不会对德国公众以及公园周边居民所享有的一般使用权带来妨碍的情形,其中最典型的就是利用公园内土地的下层空间铺设能源管道的情形.由于这种特殊使用权对一般使用权不具有妨碍,因此,这时就不需要国家公园管理办公室以行政裁量的方式裁定是否给予特许使用权.而只需要其它隶属于联邦州的行政机关,以对外代表联邦州的森林国家公园所有权主体的身份,与特殊使用的申请人,通过达成私法上合意的方式签订私法性质的合同（比如债法的租恁合同等）.以此来使特殊使用申请人获得特殊使用权,也使得联邦州基于所有权主体的身份获得私法上的报酬.由此而引发的纠纷也适用私法上的规范予以解决.

对于经行政裁量而获得的特殊使用权的内容而言,主要是针对该使用权的内容会给一般使用权甚至会给森林国家公园公物目的的实现带来妨碍的情形,比如在森林国家公园内设立自动售货机、大型的商业广告、进行餐馆、酒店经营等（与我国在自然景观区域内进行的项目经营是一致的）.由于这类特殊使用权对或多或少都对一般使用权存有妨碍甚至会威胁到公园内的生态环境,因此,这类特殊使用权的授予就必须以行政裁量的方式作出.此时行使这一行政裁量权的则是具体管理森林国家公园的国家公园管理办公室.作为森林国家公园的管理机关,国家公园管理办公室必须综合考量公园自身所承载的公共利益以及特殊使用权所带来的商业利益等多方面的因素后才可以做出行政裁量.而在申请人获得授权后,它还必须向国家公园管理办公室支付一笔特殊使用费.这笔特殊使用费是用于平衡因申请人特殊使用权的行使而给一般使用权人带来的妨碍的.需要特别说明的是,这一使用费是属于间接税性质的行政规费.它的计算方式并不是像私法上的出租或是用益物权的设定那样从标的物自身的财产价值上进行衡量.而是基于申请人的经营在一定时间内（通常是一年）的收益以及它所经营的项目在公园内的占地面积有多少等多种因素进行综合考量来确定的.而且,德国行政法上明确规定,在国家公园管理办公室征收了特殊使用费后不允许再收取私法上的报酬.

在对德国的有关制度进行了较为全面的介绍以后,笔者想在此做一简单的总结.我国以国有的自然资源构建起来的风景名胜区,总体上而言,这一风景名胜区的所有权也可以称作为国家所有.而就我国的国家所有权制度而言,学者对其的批评不绝于耳,有指出其本质是公权力的行使的,有认为其主体不具有特定性而不符合物权法的一般原理的等等.笔者认为,主体具有特定性、内容具有完整性与受限性的德国森林国家公园的国家所有权制度,对改进我国风景名胜区的国家所有权制度是很有借鉴意义的.而德国行政法上公物制度中所规定的一般使用权以及特殊使用去则亦是解决我国风景名胜区门票费用过高、违规开发严重的一个不错的思路.

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所谓核心区是指自然景物最为集中、最具观赏价值、最需要严格保护的区域.唐凌．风景名胜区产权制度变迁研究．四川大学博士学位论文．2007年2月．第43页．由于德国森林国家公园内大部分都属于核心区,所以笔者认为强制砍伐病木并进行森林恢复的义务,对森林国家公园的所有权人原则上是不适用的.

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