军队参加国际人道救援行动法律问题探析

摘　要：军队赴境外参加国际人道救援是当前国际救灾行动的一大特征.但此类行动的开展面临着一系列法律问题：救援行动的启动只有征得受灾国同意才台乎国际法.人员与物资的人境须受受灾国规制,救援行动的实施则面临着人员安全无保障、法律地位不确定,以及可能因刑事犯罪、民事纠纷等被追究法律责任等风险.保障救援行动顺利开展,要求派遣国从国际、国内两个层面进行必要的法律准备,以排除法律障碍、最大限度地降低法律风险.

关 键 词：国际人道救援；法律障碍；法律风险；法律准备

中图分类号：DF94　文献标识码：A　文章编号：1002-3933(2010)03-0002-06

他国发生重大灾害时,派遣本国军队前往参加国际人道救援行动,已成为当前国际救灾行动的一大特征.这一特征得到了国际社会的认可与支持.联合国秘书长于2008年8月13日在第63届联合国大会上所做的报告――《自然灾害领域人道主义援助从救济向发展过渡的国际合作》中,就指出：“把外国军事资源.部署到遥远的国家和邻国是重大国际救灾行动的共同特征等外国军事资源在救灾行动中可发挥宝贵作用”.为进一步研究利用外国军事资源实施国际救灾行动的相关问题,联合国人道主义事务协调厅还专门开展了一项关于救灾工作利用外国军事资源的独立报告.

军队日益广泛地参加国际人道救援行动,也带来了相应的法律问题.军队是一国武装力量的代表,无论因何种原因进入他国领土,在政治和军事上都极为敏感,若没有充分的法律依据,行动的正当性将受到质疑；作为外国人和外国资产,军队和军事救援物资的入境须受对方国内法规制；即使进入受灾国境内,军事人员既不属于享有外交特权与豁免的外交官,也不同于普通外国人,其法律地位要由双方协商确定,实施救援行动中一旦发生法律纷争,还将面临由哪一国行使管辖权等法律问题.军队顺利实施国际人道救援任务,不仅有赖于外交和军事层面的准备,还必须解决好这些法律问题.以下就对军队参加国际人道救援行动的主要法律问题做一简要探析.

一、军队参加国际人道救援行动面临的法律障碍

一般情况下,当一国发生重大灾害时,他国军队前来参加救援行动,可起到雪中送炭的作用.其一,部队具有快速反映能力,在重大自然灾害、重大事故灾难面前能够发挥突击队的作用；其二,部队具有良好的后勤装备保障,可以迅速提供帐篷、医药等救济物资和道路清理、生命探测及地图绘制等专业设备：其三,许多国家的军队都设有防化、抗震、医疗等专业分队,其所具有的专业优势,一般地方救援力量难以企及.所以,实践中受灾国往往乐于接受,甚至主动邀请外国军队前来实施救援.

但军队毕竟是一国武装力量的代表,无论因何种原因进入他国领土在政治上和军事上都极为敏感.何况国与国的历史、文化、意识形态、政治体制各不相同,国家间的关系亦有亲疏远近之分,实践中并不能排除一国发生重大灾难后,拒绝外国军队或某些国家的军队前来实施救援这一情形的发生.从法律角度来看,国际法并不禁止一国军队依法进入、驻扎和活动于别国境内,当前争论的焦点在于,外国军队进入受灾国领土开展人道救援行动,是否必须征得受灾国的同意.

一种观点认为,当一国发生重大灾害时,他国军队有权直接进入该国实施人道救援,受灾国也有义务接受此类救援.该观点的支持者认为,现存国际人权法律文件规定了诸多各国公民应享有的基本权利,如生命权、食物获取权、衣着权和健康权等.对于这些权利,国家应承担三个层面的义务,即尊重(国家自身不侵犯这些权利)、保护(保护权利享有者不受第三方侵扰)与实现(采取切实措施强化这些权利的获取).联合国人权委员会针对“生命权”就专门指出,一国为实现对生命权的保护,仅仅避免任意处决本国公民或保护公民免受他人暴力侵犯是不够的；它还必须采取积极措施减少死亡,如采取措施“消除营养不良和流行病”.经济、文化和社会权利委员会.针对经济和社会权利,做了更为明确的表述,在其第12号一般性评论中,委员会确认：食物获取权的一项核心权利就是免于饥饿,若一国领土内存在饥饿情形,而该国不能表明自己已立即做出了包括寻求国际救援在内的一切努力,那么该国就已侵犯了这一基本权利.对于如何保护公民的基本权利,2001年12月一个名为“干预与国家主权国际委员会”的组织向全世界公布了它的研究报告――《保护的责任》,报告称,“面对无法抗拒的自然灾害或环境灾害,有关国家不愿意或无力应对或要求援助,而且正在发生或可能发生大量的人员伤亡”时,国际社会有权采取军事措施进行干预.

相反的观点认为,国际人道救援是救援国对受灾国提供的援助,而非受灾国公民的当然权利；既然是国与国的交往,就必须遵循国家主权原则.国家主权意味着对内最高权和对外独立权,所谓对外独立权是指国家在国际关系中,享有独立自主、不受任何外来干涉地处理国内外一切事务的权利等.因而,非经受灾国同意,即使是实施人道救援,外国军队也不得随意进入该国.该观点的持有者以当前有关国际救灾的法律文件为依据,指出,这些文件强调的都是救援国对受灾国政府而非受灾国公民的援助,相应的,它们强调了受灾国的主导作用及其对国际援助予以同意的重要性.如《在救灾中使用外国军事和民防资源的准则》.(即《奥斯陆准则》)的核心原则之一就是充分尊重国家主权,它要求“必须在受灾国同意和原则上应受灾国呼吁的情况下提供人道主义援助”；一些专门就救灾事项做出规定、对缔约各方具有法律拘束力的国际条约,如《东盟灾难处置和危机应对协定》也明确指出：“在实施本协议过程中,应依《联合国宪章》和《东南亚友好合作条约》尊重缔约方的主权、领土完整和国家统一.因而.每一受影响的缔约方为应对发生在其领土内的灾难,应承担起主要责任,外部援助或援助提议只能在受影响缔约方的请求或同意下提供”.

这两种观点表明,虽然争论的焦点在于,外国军队进入受灾国领土开展人道救援行动是否须征得受灾国同意；但争论的实质在于,接受外国军队前来实施人道救援,是受灾国国家的权利还是受灾国公民直接享有的权利.

笔者认为,在当前国际社会仍由平行并立的主权国家组成、尚无凌驾于主权国家之上的独立权威这一社会结构背景下,外国军队前往受灾国实施国际人道救援,仍需征得受灾国同意.首先,从国际人权法的实施方式来看,现有国际人权法一方面要求国家承担起保护本国公民基本人权的法律义务,另一方面又明确指出,人权法的实施本质上属国内事项,国际社会主要起监督作用.只有当一国境内发生了、种族清洗、反人道罪等国际法强行禁止、对国际和平与安全构成威胁的大规模侵犯人权事件时.国际社会才会采取干预措施.包括进行军事干涉.而对由于无法抗拒的自然灾害或环境灾害,有关国家不愿或无力应对或要求援助,即使正在造成或可能造成大量的人员伤亡,国际社会或个别国家是否有权进行军事干涉,是受到广泛质疑的.其次,从法律文件的效力等级来看,尽管有关人权文件暗含着国家自身无法满国公民的人权需求时应承担寻求国际援助的特定义务,但与专门就国际救灾事项做出规定的法律文件相比,前者为一般法,后者为特别法,依“特别法优于一般法(LexSpecialistderogate1egigen-erali)”原则,后者具有优先适用性.况且,相关人权委员会就国际人权条约发表的评论只代表委员会意见,并不具有当然的法律拘束力.最后,就国际实践而言,一国军队进入他国实施国际人道救援,要么是受灾国提出请求,要么是征得了受灾国同意.否则,没有得到许可的国家只能进行政治呼吁或所谓的道德谴责,而不得强行进入他国实施救援.

可见,能否征得受灾国同意是军队实施国际人道救援首先面临的法律障碍.

二、军队参加国际人道救援行动承担的法律风险

即使已征得受灾国同意,要在受灾国境内顺利开展人道救援行动,从人员、物资的入境,到救援行动的开展,再到可能引发的各种法律责任,军队承担着一系列的法律风险.

(一)人员、物资的入境

根据国家主权原则,外国人进入一国境内需征得该国许可,许可的方式即签发签证.既已同意接受救援,受灾国一般不会拒签,但由于救援行动的肾迫性,受灾国签发的往往是旅游签证或其他类型的临时签证.这类签证时效较短,可能在救援行动尚未结束时就已经到期.这时救援人员将面临被要求暂时离境、等待签证更新后再次入境的风险.2004年印度洋海啸发生后,在印度尼西亚和泰国工作的救援人员就曾多次被要求出境以更新签证,造成了时间和费用的巨大损耗.

救援物资的入境也可能受到限制或迟延.因为,同样根据国家主权原则,受灾国海关有权对救援物资进行检验、检疫或征收关税.若其海关对救援物资的入境予以限制、拖延或故意征收高额关税,救援物资将难以顺利入境.印度洋海啸中,斯里兰卡和印度尼西亚海关对救援物资的放行,就迟延了好几个月.造成食物和药品过期.据报道,斯里兰卡海关还曾要求对入境的救援车辆征收巨额关税.

(二)救援行动的实施

入境后,救援行动实施过程中同样会遇到相关法律问题.

救援行动的顺利开展,要以相关人员和物资的安全得到保障为前提.军队在受灾国实施国际人道救援,虽然任务性质决定了不存在武装对抗方,但不能简单地将安全问题彻底排除出考虑范围.因为,救援人员和物资可能被作为财富来源遭到犯罪分子的暴力攻击.在危地马拉“斯坦热带风暴”(TropicalStormStan)过后,就有报道称,国际救援人员在运输救援物资的货车上遭到了暴力攻击.因此,为了自卫,救援部队是否有权携带少量轻型武器,或是否有权要求受灾国提供武装护卫队,需派遣国和受灾国提前协商解决.

执行救援任务的军事人员既不是普通外国人,也不属于外交人员,在派遣国与接受国之间没有明确约定的情况下,相关人员的法律地位是不确定的.以执行医疗救助任务的医务人员为例,依照各国国内法,医生和其他专业医务人员合法行医,通常需在东道国注册,或由东道国认可其执业资格.但抢险救灾情形下依法定程序申请注册或认可,程序繁琐而耗时,不具可行性..实践中,通过与受灾国权力当局临时协商,医务工作者一般会被允许实施救援活动,但法律地位的不确定使其面临随时被要求停止工作的风险.一旦出现医疗纠纷,合法行医资格的缺失还可能使相关医务人员面临法律制裁的不利后果.

为执行救援任务,部队可能需在受灾国境内购写设备、物资或相关怎么写作,而此类购写行为可能被征收各种名目、甚至是数额巨大的税费.此类税费(除非包含在商品或所提供怎么写作的费用之中)支出同样是任务部队面临的问题之一,能否得到减免亦需派遣国和受灾国协商解决.

(三)法律责任的承担

因不属于外交人员,在他国执行人道救援任务的军事人员不能享有《维也纳外交关系公约》规定的各项特权与豁免,一旦发生刑事犯罪或出现民事纠纷,相关人员面临着承担相应法律责任的风险.

境外抢险救灾中,部队在开放分散的条件下执行任务.对外交往频繁,若有关人员缺乏警觉性和鉴别力,失泄密案件发生几率将会增大；部队经管物资多,监管力度不够,可能会诱发贪污、挪用救灾款物等犯罪行为；个别官兵见财起意,易发生盗窃、侵占他人财物案件；同时,社会秩序尚未恢复,抢劫、等暴力犯罪可能发生.在双方未约定由派遣国对本国军事人员行使排他性管辖权的情形下,犯罪嫌疑人可能会在当地受到刑事追诉,特别是那些直接危害受灾国或其公民权益的案件,更是可能由当地司法机关行使管辖权.

部队在救灾中,还可能因工程事故、交通事故、设备操作不当等导致受灾国公民伤亡或造成当地公民、法人财产损毁,尽管部队提供援助是义务的、无偿的,但仍不能排除因人身伤亡、财物损毁引起民事纠纷的可能性.部队在提供医疗怎么写作过程中可能会产生医惠纠纷,前已述及,在专业医务人员的执业资格未得到明确认可的情况下,一旦出现纠纷,医务人员的处境尤为不利.此外,部队向受援国提供的救济物资还可能因食品安全、药品安全等问题引起法律纷争.

三、军队参加国际人道救援行动应进行的法律准备

尽管军队参加国际人道救援行动面临着法律障碍,承担着法律风险,但在当今国际社会强调“和平共处”、更强调“互助合作”,鼓励各国共享全球化利益、更要求国家承担相应国际义务的背景下,派军参加国际人道救援行动.不仅可以彰显派遣国关切人道事务、勇于承担国际责任的正面形象,还可提升国家的国际影响力、拓展国家战略利益..从军事角度讲,它还是和平时期锻炼军队的良机,可以检验部队的快速反应、协同作战及后勤保障能力,进而推动核心军事能力的生成与提高.可以说,它是一双方受益的军事行动.当然,该行动在实践中的顺利实施,有赖于派遣国进行必要的法律准备,以克服法律障碍、降低法律风险.以下就结合我国的实际情况.从国际、国内两个层面对派遣国应进行的法律准备工作做一粗略探讨.

(一)国际层面的法律准备

国际人道救援行动中,一国武装力量进入他国领土开展军事行动,关乎国家主权,具有极强的政治敏感性.在国际法尚未赋予派遣国不经受灾国同意即可直接在其境内开展国际人道救援行动这一法定权利的背景下,保证行动的合法性,即要求派遣国事先征得受灾国的许可；否则,不但援助他国、加强合作的初衷难以实现,还可能被指责“干涉他国内政”,造成政治、外交的被动.实践中,不论是受灾国请求他国派军前来救援,还是欲开展救援行动的国家主动要求派军前往,保障救援行动“合法”的方式不外乎两种,一是灾害发生后受灾国的临时授权与许可,二是事先订立双边或多边的救灾互助协议.比较而言,后一方式更为可取.因为国家一旦发生重大灾害,政府必然将主要经历投入危机应对中,即使临时同意外国军队前来救援,也难以在短时问内就合作的具体事宜做出详细规制,相关规制的缺失则可能造成最佳救援时机的贻误或对救援行动难以顺利开展埋下隐患.

当前,不少国家已针对特定类型的事故灾害缔结了多边性互助条约,如《工业事故跨界影响公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》、《为减灾救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》等；美洲、亚洲及欧洲的一些国家还在本区域内缔结了全面应对各种灾难的区域性互助条约,如《灾难情形下便利救援行动的美洲国家间公约》、《东盟灾难处置和危机应对协定》与《黑海经济同盟缔约方政府间关于应对自然和人为灾害危机援助和危机应对中予以合作的协议》；此外,还有诸多的双边性互助条约.尽管难以对各种类型救灾互助条约的内容做详尽归纳,但除了约定缔约国应承担救灾互助的义务外,它们一般会对请求和接受国际救援的步骤、救援人员与物资入境及开展行动享有的法律便利和行政便利等事项做出规定.

至于救援部队及其官兵在受援国境内的法律地位和司法管辖问题,通常由双方另行签订的双边或多边的《部队地位协定》(statusofForce8Agreement)予以规定.这类协定专门调整经接受国同意在其境内执行职务的派遣国武装部队的法律地位,一般对派遣国与接受国之间的管辖权划分、民事求偿、车辆和驾驶执照、武器使用、当地采购和雇佣、争端解决等做出安排,实践中已成为各国加强国际军事合作的重要法律手段.我国虽然针对联合军演缔结了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位的协定》与《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》,但尚未与他国签订具有普遍适用性的部队地位协定.因而实施国际人道救援行动中,部队在受援国的法律地位将依然是不确定的.

以上两种类型的国际条约,我们有必要在条件成熟时分别予以缔结,以确保派军参加国际人道救援行动的合法性与有效性.

(二)国内层面的法律准备

国内层面同样需进行必要的立法准备,一方面为军队参加此类行动提供国内法的依据,另一方面为军队有效开展行动提供法律保障.

首先应明确赋予军队参加国际人道救援行动的法定职能,以保证部队“师出有名”.在国际社会日益强调军事行动合法性的背景下,派军参加国际人道救援行动不仅应符合国际法规定,还要有国内法依据,否则行动同样可能遭到质疑.当前越来越多的国家已将参加国际人道救援行动纳入了本国军队的法定职能范围.我军虽多次派员赴海外参加人道救援行动,但长期以来习惯于把此类行动作为特殊情况处理、作为友好方式参与,并未将其提升到军队的法定职能范畴之内..究其原因,可能主要是出于外交上的考虑,每次军队走出去多强调“受邀”二字,生怕别国拿来作为“中国威胁论”话题加以炒作.事实上,每当世界某地出现重大灾难需要国际人道救援之时,国际社会和各国舆论除关注哪些国家的军队参与或是没有参与该项活动外,更关注这种参与或不参与的法律根据即合法性问题.我们不能因顾忌别人的恶意炒作而放弃参与国际人道救援行动,相反,应该参照国际通行做法,以法律方式赋予我军参加国际人道救援行动的和平使命.

其次,为保障军队参加国际人道救援行动的及时、有效,还应以法律法规的形式确立军队执行此类任务的条件、程序、任务范围与指挥协调关系等.具体而言,较高层级的国内立法除将参加此类行动纳入军队法定职能范围外,还应明确动用部队的时机、条件与程序；军事行政法规应明确部队及人员在国外执行任务时的指挥与协调关系,包括与所在国政府、所在国军队及执行同一任务的其他国家的军队或国际组织间的关系,任务部队及官兵与我驻外使领馆武官处的关系等,并应对部队与官兵的行为加以规范,要求其严格执行外事和保密纪律、遵守驻在国法律、尊重驻在国人民文化与宗教习惯；军队各总部或总部会同国家有关部门制定出台的行动方案或实施细则,则应对人员的选拔、培训与考核,生活设施、设备的配备、武器装备的携带,经费的计划、划拔等予以规定.

结语

军队具有高度的组织性和纪律性,具有快速反应能力和良好的后勤装备保障,在他国发生重大灾害后前往参加国际人道救援行动,往往能发挥突击队的作用；对派遣国来说,派军参加国际人道救援行动则可以彰显本国的正面形象、扩大国家影响力,还可为本国军队提供良好的锻炼机会.然而,这一互助互利的军事行动从启动到具体实施,面临着一系列的法律问题.实践中,尽管个别法律障碍是人为设置的,但大多数法律纷争都是因国际或国内立法的缺失而产生.虽然在互助互利的氛围中,人们可以期望通过临时协商的方式解决大多数问题,但在抢险救灾的紧急情形下“一事一办”显然不是最佳解决途径.制定和完善相关立法更具可预见性与稳定性,能够为军队开展行动提供更有力的法律保障,这已为诸多国家所认可和采纳.我军虽已多次派员参加国际人道救援行动,并随着救灾能力的提升势必更加广泛地参加此类行动,但不论在国际还是国内层面我们所做的法律准备依然有限,提供法律保障的工作任重而道远.