于安:站立在行政法学潮头

本刊记者/王健通讯员/唐俊

2007年8月30日,十届全国人大常委会第二十九次会议正式通过《中华人民共和国突发事件应对法》.“随随便便一个突发事件不再被搞成紧急状态,从而终止宪法.”得到这一消息后,于安一屁股坐到了办公室的椅子上,他终于长出了一口气：“公民的宪法权利得到了保障,我又做了一件好事.”

从2003年10月31日接受国务院委托起草突发事件应对法专家建议稿以来,于安和清华大学公共管理学院的同事们每天都会准时出现在位于清华大学法学院明理楼和经济管理学院之间的这栋楼龄最短的现代化大楼中.快四年了,在他的头脑里已经没有星期天这个概念了.每次他都是到办公室埋头工作了一整天,临到下班时才想起今天是星期天.

这或许就是于安想要的生活.这其中蕴含着行政法发展20多年来一位法学专家对行政法治的期望和追求.

“天之宠儿”与行政法共同成长

见到于安,是在一个星期天.在汗牛充栋的办公室里记者扫视了一大圈才发现伏案钻研的他.消瘦的脸,偏瘦的身材,显得很是精明能干.让记者难以置信的是,眼前这个精力充沛的行政法学界的“大腕”,22岁前还只是贵州一家小工厂的车工班长.

1978年,于安有幸成为新中国高考恢复后第一批法律本科生.也许是沾染了仙气的缘故,祖籍山东蓬莱的他一入法门便一帆风顺.

“毕业时正赶上行政法学起步,我就留校做了行政法学老师.”于安非常熟练地从书橱中翻检出两本颜色已经泛黄的薄书：西南政法学院的《行政法概论》和北京政法学院的《行政法概要》.在满屋子印刷光鲜、“肚腹”笃厚的大部头新书掩映下,显得似乎有些寒碜.但看得出他非常珍惜这两部老古董.“这可是当时国内最早以中国行政法名义印刷的大学行政法学讲义.”封面上的1982年,标注的既是这两本书的诞生年月,更是我国行政法学解冻回暖初长成时的印记.“稚气”的行政法学,年轻的行政法教师,“两小无猜”的结果自然是此后经年“唇齿相依”式的共同成长.

1985年,29岁的于安来到当时全国唯一设行政法学研究生学科点的高校――中国政法大学攻读硕士学位.从祖国大西南转战北京的这次“迁徙”成为他学术生涯的转折点.

此时,国家行政法制建设开始起步.一份由全国人大法制工作委员会呈报国家领导人和国家机关,日期为1986年7月15日的《法制参考资料(157)》,记录了部分在京行政法专家在一次行政法问题座谈会上的发言,它是国家开始准备发展行政法的一个历史标记.在这份记载我国行政法学大家有关行政法理念重要言论的文件中,几段署名“中国政法大学研究生于安”的文字显得非常特别.

一个研究生的发言能够与专家学者们的言论一道见诸文献确实是一段值得纪念的经历.珍藏这份文件的于安对提携他的诸位师长和领导非常感念：“老师们的提携和指导,使我有机会成为我国行政法制建设的早期参与者之一.”

1988年,于安研究生毕业.由于读研究生期间有幸认识全国人大法工委的同志,于安以教师的身份被有关国家机关邀请参与了《行政诉讼法》等我国行政法基本法律法规的起草研究工作.以《行政诉讼法》为起点,从早期各行政大法的搭建,到如今各相关具体行政法的制定,几乎每一个重要行政法律的构建背后,都能看到于安的身影.

1989年9月,于安和西南政法大学教授王连昌受当时国务院委托草拟《行政强制执行条例》,1990年,他又受托草拟《行政处罚条例》.后来连续参与了《行政复议条例》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》、《政府采购法》、《西部开发促进法》、《电信法》等法律法规的起草工作.

让于安唯一遗憾的是,他缺席了《国家赔偿法》的起草工作.2007年7月,《国家赔偿法》实施11周年座谈会在北戴河举行,于安有幸被邀请.全国人大法工委两位官员在同于安讨论国家赔偿法为何会变成“国家不赔偿法”时,才猛然想起早在《国家赔偿法》立法之前,就有一位年轻人将法国和英国的国家赔偿法翻译成中文寄到全国人大,但没有引起他们足够的重视,而这两本翻译法的作者一栏都写着同一个名字：“于安”.

“法学学者从来就不是独行人,难以在封闭的实验室里作出有影响的成果,有关部门的信任和提供的实践机会使我终生受益.”于安这样表示.

剑走偏锋引领行政法学潮流

1992年,于安被西南政法大学破格晋升为副教授后被公派到德国学习.这件在旁人看来非常荣耀的事却被他当作了学术生涯的新起点.

1995年,于安学成归国.细心的行政法同行发现,于安回国后的研究重点开始逐渐偏离已经成型的行政法“主流”,虽然他继续参与了诸如《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等主流行政法律的起草研究工作.

“回国后我的研究重点,转移到有可能成为行政法主流的新领域.”于安在参与我国行政法早期构建工作后,开始致力于行政法新题目的开拓和探索.主要有三个方面：行政合同法和政府采购法、WTO规则的国内实施、行政应急管理和紧急状态法研究.

后来,于安成为全国人大财经委员会政府采购法起草顾问组成员、商务部中国加入WTO《政府采购协定》专家研究小组成员、《中华人民共和国电信法》起草小组顾问、《能源法》起草专家组成员和国务院法制办委托紧急状态法立法研究项目负责人之一.不久,国家司法考试开始举行.政府采购、行政应急管理随之成为国家司法考试的内容.

“淡化主流”,放下熟悉的领域探讨新题目,既有学术边缘化风险,还有可承受成本和代价问题.这对于一个行政法学者来说确实是一个艰难的选择.

对此,于安的想法是：“要想进入学术前沿必须着眼未来,学术的未来是社会对法律的新需求”.于安认为,只有着眼于社会发展需要,行政法才能充满活力.实践也证明,于安回国后选择的研究领域实际上都是行政法的新增长点.

“我用近十年时间探索的几项‘偏门’现在正进入行政法主流,我为能够参与这些法制的发展进程而感到自豪.”于安说.

行政合同和政府采购,是世界性公共行政改革问题.当代行政改革的取向是由命令统治型向公共治理型转变.于安认为,公共治理的中心是公共部门与私人部门合作完成公共管理职能,而不再像以前完全由公共部门承担.公私两个部门合作的法律形式是行政法上的合同,特别是政府采购合同.“政府采购制度不仅用于规范政府对货物和建设工程的购置,而且还是政府向民营部门购写公共怎么写作的制度.”

谈起有关WTO方面的研究,于安解释说,研究的切入点是司法审查问题和行政法的市场基础问题.“WTO规则并不是解决贸易商之间法律问题的规则,而是解决贸易商与政府贸易管制之间的关系,是解决政府贸易壁垒与贸易商贸易自由的关系”.他认为,经济全球化改变了市场的结构和范围,也改变了政府行政职能和法律的经济背景.如果说市场是定义政府职能和行政能的基本因素,那么由于经济全球化时代市场的国际化,就不能将市场法与政府法的关系仅仅限定在国内市场的基础上.包括国际市场在内的市场与政府的关系,是行政法发展的新课题,也是行政法发展完善的方向.

紧急状态法传统上主要是属于宪法问题,引起紧急状态的突发公共事件一般都会影响宪法规定的正常国家决策体制和公民基本宪法权利.但是由于经济全球化和新科技成果的广泛应用,不但突发公共事件的种类和危害过程有所变化,而且国家控制突发公共事件的手段也有了极大的改进.于安认为,应对突发公共事件已经成为政府的经常性职能,突发公共事件对宪法制度的影响降低,更多地成为行政法上的应急管理问题.因此,紧急状态法制应当将宪法和行政法问题结合起来.

勇立潮头构建中国社会行政法

1996年,于安离开母校西南政法大学北上加盟了清华大学.在这座世界知名的高等学府中,从法学院到公共管理学院的“一墙之跳”,他完成了学术生涯的第三次大转折.

当时,清华大学法律系（现在清华大学法学院）刚刚恢复,曾经师从过罗豪才、王名扬、应松年、姜明安和王连昌等诸多行政法学界前辈、“血统纯正”的于安在行政法的教学和研究上可谓是“如鱼得水”.然而,他很快便发现,学校里的行政法研究仅仅停留在法律文本上.“行政法应当同行政联系起来,行政法应当给政府依法行政提供准则和蓝本.”

其时,于安还在一墙之隔的公共管理学院做教授.公共管理学院研究的一些公共课题给了他很大的启发.“行政法律研究不能脱离公共问题的研究,如环境问题、土地问题、资源问题、教育问题、医疗问题等.否则,行政法就变成了无椽之木,无源之水.”

在经过深思熟虑之后,2003年9月,于安内调到一墙之隔的公共管理学院.这一年,全国发生了突发性非典事件,于安认为,这是我国行政管理体制上一个历史性的转折点.

在于安看来,随着经济的发展,社会公众对政府的需求已经从以前的保证个体自由和维持市场秩序转变到公共卫生、公共教育、社会保障、环境保护等社会福利、公共怎么写作方面.而20世纪80年始搭建的行政法体系开始面临着严峻的挑战.如,学校因学生打架开除学生、农村乱圈地、廉租房滥增面积、天然气涨价等,都是对公共行政管理的考问,这些问题都成了现行行政法的盲区.

鉴于此,于安提出,适应构建和谐社会的需要,转变政府职能,建设我国的社会行政法.于安的设想是,通过对政府对公民提供公共福利的规范,实现并保障公众能够有效地参与公共利益政策制定的过程,达到社会的公平正义.

于安认为,我国政府机关在行政决策上的特权过大,应当通过三个方面加以规范：一是应当考虑把行政决策程序范围扩大到涉及集体受益权的各个领域.如重点公立中学的设立和公立高中的收费标准等；二是提高参与行政决策过程的公众和利害关系群体代表人的组织程度,发挥行业协会、社会团体等非政府组织的作用；三是提高公共信息的公开程度.行政信息是任何公共决策的依据,不能为享有公共调查和统计权力的政府单独占有.

为保证公共福利直接到达公民手中,防止中间截留,于安还提出,要简化受益人申请政府公共福利的程序.“以实现公共利益为目标的公共福利项目,没有必要执行僵化的当事人申请程序,如对义务教育人的补助等.”

“行政法的生命在于适应社会的需求,政府在构建和谐社会中承担了监管、调控、怎么写作等诸多责任,行政法需要不断注入新的活力.”或许正是出于这样的认识,于安在行政法领域总是给人以期待.

（摘自《法律与生活》半月刊2007年11月下半月刊）