高等教育不公平的法律

摘 要我国高等教育已进入大众化阶段,高等教育公平在很大程度上得到了实现,但在入学机会、受教育过程和结果上仍有不公平现象,这与现行法律制度对高等教育公平的保障和监督制度不够健全和完善有关,应通过加强立法、细化法律规定内容、增加可操作性规则等措施改进.

关 键 词高等教育教育公平高考制度教育资源配置

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-360-02

2008年10月7日教育部新闻吹风会上公布,1978年录取人数约40万,录取率为6.8%,2008年录取人数约600万,录取率为57%,2008年的录取人数是1978年的15倍,录取率相比则提高了50个百分点.西部地区省份高考招生2000年来连续五年超过全国平均水平.P这表明我国确实已经进入高等教育大众化时期,实现了历史性跨越,高等教育公平在很大程度上得到了实现.但现实中高等教育不公平现象仍然存在.高等教育公平问题是世界高等教育发展过程中面临的共同课题Q,对我国高等教育不公平的现状、原因进行法律分析,思考相关法律对策,在当今社会形势之下具有重要的现实意义.

一、高等教育不公平的现状

高等教育公平是一个不断发展的概念,基本趋势是从高等教育入学机会均等,发展到学业成功机会均等,再到受教育后就业及接受再教育的机会均等R.高等教育公平应包括进入高等学校的机会均等、接受高等教育的过程公平、接受高等教育的结果公平三个主要方面.近年来我国对高等教育公平问题高度重视并在不断地积极采取措施加以改善,收到了较大成效,但受诸多因素的影响,现阶段我国高等教育不公平现象仍不同程度地存在着.现行高考招生采取分省定额、划线录取和自主命题等做法,在很大程度上改进了各地入学机会不均等的情况,但各省区之间的录取分数线差异较大,不同省市间高考录取率相差很大的情况依然存在,导致出现“高考移民”.而根据当地高教资源状况分配录取定额产生的另一个结果是部属院校招生的本地化倾向严重.S相对薄弱的农村基础教育,多年来基础教育内容以及高考试题中的城市化取向,高考命题、招生中采取的城乡统一做法,使农村学生仍明显处于劣势.国家高等教育财力中的较大比例都投入到少数重点高校及一批重点学科,加快了这些高校、学科及专业的发展,取得了良好成效.但也产生了各高等院校之间穷者越穷、富者越富,有资格授予学历的民办高校在数量、质量、办学层次上都处于劣势,难与公办高校竞争,甚至无法与名校办民校的独立学院相抗衡T等负面情况,导致学生受教育过程不公平,并且还要继续承受高等教育结果的不公平:他们在就学期间享受不到充分、优质的教育资源,在社会上立足并取得良好地位的难度更大、成功机率更小.

二、高等教育不公平原因的法律分析

在以法治国的今天,任何制度都应该在法律中得到完整体现,并由法律保障制度的实施和延续,高等教育制度及其公平也不例外.我国高等教育不公平尽管有其复杂的社会历史原因,但很大程度上与规则或制度不公平有关.这种制度性的不平等,主要表现在教育资源配置不公、教育政策和规则不公U两个方面.现行高等教育法律对高等教育制度及公平内容的规定存在缺陷,主要表现为:

(一)法律规定的内容较笼统

我国现行宪法、教育法、高等教育法中都有教育平等、公平的规定,如《教育法》第九条、第三十六条,《高等教育法》第九条等.但这些法律中保护受教育权“方针条款”色彩很浓V,内容规定都相当抽象、原则,基本上是对宪法中公民平等权和受教育权规定的简单照搬,而没有明确的保障教育公平的具体规则、措施和监督及制裁违反教育公平行为的条款,使得高等教育公平的法律规定在现实中比较“软”,可操作性不强,缺乏直接的强制力.

(二)法律规范的效力等级低

目前由全国人大及其常委会正式立法的高等教育法律仅《高等教育法》,除此之外,现行大量高等教育的规范,都是由国务院教育行政部门以部门规章甚至连部门规章都算不上的文件形式加以规定并实施.根据《立法法》的规定,部门规章是国务院职能部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内制定的规范性文件,规定的事项仅限于属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的范围,在我国整个法律体系中,其法律效力在宪法、法律、行政法规之下,法律效力等级很低.而高等教育公平等问题不仅涉及教育行政部门主管范畴内的事项,而且是社会公平、公正内容中的重要部分,关系到广大民众的前途,社会关注度极高.国务院教育行政部门作为主管全国教育的行政机关,依法制定有关高考的具体教育规则和实施办法、细则,这是其职责所在,但在全国人大及其常委会正式立法的《教育法》《高等教育法》中缺乏保障高等教育公平的具体规则设定和权力严格约束的情况下,由国务院教育行政部门以法律效力层次很低的部门规章形式来规范高考及录取等关乎高等教育公平问题的规则制度,权威性不强、力度不够.

(三)规范内容多为指导性质

现行大量高等教育的规范性文件,其内容多为指导性的,在具体操作层面留有较大自由空间.如每年《普通高等学校招生工作规定》中的“招生来源计划”部分都规定,“高等学校应根据我国社会和经济发展的需要,在国家核定的年度招生规模内,结合近年来毕业生就业情况和各省(自治区、直辖市)的生源情况,做好招生专业结构、层次结构、区域结构的调整,自主、合理地安排分省(自治区、直辖市)分专业招生计划.”这一规定体现了高等教育机会公平,但却没有与这一规定相配套的严格周密的操作和控制规程,以防止有可能出现在实际招生录取中的漏洞.另一方面,我国《教育法》《高等教育法》只对教育制度有原则性的概括规定,由国务院教育行政部门制定部门规章等规范性文件来构建现行的具体教育制度,在内容上“城市中心”“高等教育资源配置向重点高校倾斜”等价值取向仍时有体现并继续实施.这些政策和价值取向在高等教育发展的某一段时期是正确的、必需的,但一直延续就不尽合理.

(四)招生、录取的法律缺位

高考是全国每年参加人数最多、受关注度最高的考试,众多家庭和学子对之寄以厚望.这一制度的制定、运作是否透明,规则内容是否公平、公正、符合民意,就显得格外重要和敏感.但我国至今仍然没有一部专门法律对高考整个运作的过程、规则加以系统规定.我国《教育法》第20条规定“国家实行国家教育考试制度.国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类,并由国家批准的实施教育考试的机构承办.”这是我国目前仅有的与高考有关的正式法律条款规定.国务院教育行政主管部门由此得到授权,多年来一直承担高考的命题、招生、录取等一系列工作,并制定有关高考命题、招生、录取等规章制度.《高等教育法》第32条规定:“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模,制定招生方案,自主调节系科招生比例.”根据此条款,各高等学校得到了决定本校招生数量并负责录取的“自主招生权”.但《教育法》、《高等教育法》对如何确保高考、招生权力的公平、公正行使,都没有保障性规则和监督、法律责任承担等法条规定,这不利于保障高考制度的长期正常健康运作.

三、促进高等教育公平的法律对策

尽管高等教育不公平的复杂历史背景和各种外部社会因素可能在短时期内很难彻底根除,但对高考招生考试制度、高等教育资源配置制度等教育内部因素,应该能够通过修改和完善立法,从以下几方面来加以调整和改善:

(一)完善、细化法律内容,增强高等教育公平的可操作性

现代教育是法制化的教育,要解决教育领域中的公平问题,必须依靠教育法制.教育公平,法律上集中体现在公民的受教育权上,只有将人们对教育公平的要求转化为法律上的受教育权利,用国家强制力保障实施,教育公平问题才能真正地从根本上得到解决W.因此,教育公平不仅应在法律的原则性规定中体现,而且应该规定指导操作的明确规则,保障公民公平接受高等教育的权利由法律权利真正能够顺利转换为现实中的实际权利.在此基础之上,再由国务院教育行政部门在其权限范围内制定实现高等教育公平的具体细则和操作规定,才能确保有关规则制度既有足够的力度又具有较强的可操作性,使公民公平享有高等教育的权利真正得到落实.

有效的监督才能使法律规则真正发挥其效用.要真正实现高等教育公平,还必须改变目前我国法律中对高等教育公平没有明确监督和法律责任追究条款的状况,应在法律中明确规定实现高等教育公平的保障和监督机制,增加对违反教育公平原则,侵害高等教育公平权行为予以法律制裁、责任追究的内容,确保高等教育公平的法律规定有直接的强制力和实用性,能够对实践中造成高等教育不公平的政策、制度予以及时纠偏.另外,还应为公民高等教育公平权受侵犯的情形提供法律救济途径,规定公民可以通过诉讼等司法救济途径保护自己的合法权益,并制约和监督侵权者.

(三)尽快制定《教育投入法》《考试法》,纠正高等教育中不合理的价值取向

高等教育资源配置、经费投入、高考招生录取等制度和政策直接关系到高等教育公平的实现.对这些社会关注度高、涉及民众切身利益的重大制度内容,应该尽快制定出台《教育投入法》、《考试法》等专门法律.

高等教育资源的合理配置既是教育公平的要求,也是高校健康发展的需要.在我国财力有限的情况下集中财力和社会优质资源办一流大学,揽天下英才而教之,这是社会经济发展的需要,并不违背公平原则.但如果把握不好适当的度,对教育资源的倾斜性配置超过了合理限度,就会造成穷者愈穷、富者愈富的不利局面,影响高等教育的健康发展.在高等教育办学规模快速增长,各高校资源配置不均和有效供给不足的矛盾愈加显现,不可能做到绝对公平的情况下,教育政策的选择要倾向于实现多数人利益的公平,教育资源的分配更要处理好高等学校的重点建设与普遍提高的关系,通过理性决策促进高等教育的和谐发展.X因此《教育投入法》立法中应将教育投入真正纳入依法实施、依法监管的法制化轨道,明确规定包括高等教育在内的教育资源配置、经费投入的基本原则和具体规则,明确教育经费的来源、分配主体和划拨渠道,规定教育经费的投入、使用、保障和监督责任,规范操作程序,对事关教育投入的违法行为依法制裁,Y确立体现国家对各高校平等对待的规则,适当划分重点院校与一般院校的比例,兼顾公办高校和民办高校的教育资源需求,在遵循效率优先的同时,充分顾及公平,保证公办院校、民办院校的教学质量和正常发展,纠正以往高等教育资源配置、经费投入政策趋势中不合理的倾向,还应对不发达地区、边远地区的教育支持和投入给予特别倾斜,确保这些地区学生的公平受教育权.

我国高考制度恢复运行三十多年,积累了丰富的经验,各方面的问题和矛盾也都有了充分反映和暴露,在此基础上制定一部明确、规范、公平、公正的专门法律的时机已经成熟.《考试法》中,对高考制度的设计应充分考虑不同类型、不同层次教育的差异性需求,将近年来在推进多元化选拔、多样化录取的改革过程中已经成熟的好的经验吸收到法律.具体立法中,应立足于解决实践中存在的高考分数线“逆向”倾斜、高考录取中“城市导向”等问题,彻底改变因教育资源配置不均衡、地区差异等因素造成的不公平现状,找准考试公平和区域公平之间的平衡支点,规定高考招生录取的基本规则和程序,保证招生录取政策的公平、公正.

(四)加强高等学校内部管理体制改革,确保招生中的公平、公正

高等院校在高等教育招生录取上享有自主权,在向学生提供高等教育资源方面更是有举足轻重的作用,因此,要消除高等教育不公平,还应加强对高校的管理,改革高等学校内部管理体制,对照教育法律法规的规定,清除高等学校入学招生管理体制中一切有违公平正义使命的规章制度,进一步完善录取标准公开、录取结果公开等制度,避免暗箱操作,消除招生过程中的腐败现象.

教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现,是世界各国教育政策的基本出发点.只有完善和健全教育法制,赋予高等教育公平的法律规定直接的强制力和实用性,才能真正保障高等教育公平的实现.