行政效能监察的概念

摘 要新世纪,我国由社会主义计划经济向社会主义市场经济过渡,必然对政府公共行政带来根本性冲击.为了应对机遇和挑战,我国逐步加大了效能监察工作的力度,行政效能监察的任务也更加迫切.由于很长一段时间内,我国行政效能监察的理论与实践的重心一直围绕廉政监察而展开,从而忽视了行政效能监察,使行政效能监察的定位问题始终没能够解决.目前,在我国有关行政效能监察的理论性、成熟性都跟不上政府效能监察的实践.因此,对行政效能监察的概念进行研究就显得尤为迫切,对行政效能监察的概念进行研究分析,将有利于行政监察学科的进一步发展与完善.

关 键 词行政效能行政效能监察概念辨析

中图分类号:D630.9文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)01-164-02

一、行政效能监察的概念

概念,是反映对象特有属性的思维形式.它既反映了对象的本质属性,也反映具有这种本质属性的对象,因而具有客观的内容和确定的范围.

要理解行政效能监察,首先要理解行政效能的含义.行政效能是指政府行政效能,也称为政府效能,西方有些国家称为政府绩效.从哲学意义上说,行政效能的主体是多样性的,故负有行政效能治理职责的主体是广义上的公共组织,即负有公共管理职能的行政机关和其他社会组织.行政效能的主体意识,就意味着行政效能活动时依据其自身的价值追求和对社会环境的判断,采取积极主动的行动,而不是被动地接受外界的刺激和上级的要求做出的反应.其次,行政效能的客体性,是指负有行政效能治理职责的公共组织的行为和制度.

在现代汉语中,“效”一般被理解为功用、效果.在经济学中,效能的含义是指以投入与产出之比表示的效用.而在管理学中一般来说,“效能”是表示某一事物运动状态的结果及其客观作用的概念.学术界对行政效能监察的含义,有多种不同的理解.这不仅体现了对行政效能监察认识的发展历程,也体现出受不同制度环境的影响,对行政效能监察的理解也具有差异性.目前,对行政效能监察的概念,主要有以下几种观点:(1)行政效能监察是行政监察机关及其授权的组织,在政府的领导下,有计划、有目的地针对行政机关及其授权的组织的行政行为所产生的效率、效能情况开展的一项监督检查活动.(2)行政效能监察是行政监察机关依照法律、法规对监察对象履行行政职能的效率、效果(效益)、效应情况进行的监督检查.(3)行政效能监察是行政监察机关对监察对象贯彻国家法律法规和党的方针、政策,履行职责的效率和效益的情况进行监督检查,并对违反规定,影响效能,贻误工作的行为进行查处和责任追究.(4)行政效能监察是指行政监察机关及其受行政监察机关委托的组织依法对国家行政机关的整体配置效益及其行政行为的效率和质量所进行的整体性监察.(5)行政效能监察是指监察机关对本级人民政府各部门及其国家公务员和本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员,或下一级人民政府及其领导人员在行政管理活动中的行为能力、运转状态、作用效果和社会效益等方面开展的监察活动.从以上这些观点可以看出,关于行政效能监察的观点存在以下几点分歧:一是对行政效能监察重要性的认识不足.没有明确行政效能监察再公共管理中的重要地位.二是缺乏对行政效能监察的惩戒手段的系统分析.三是对行政效能监察的主体和客体的界定需要进一步明确

综上所述,行政效能监察的概念可以概括为:行政效能监察是行政监察机关及其授权的组织,依法对国家行政机关公务员及其任命的其他人员的效率、效能的监督检查活动,是对其依法履行的职责,实施行政管理行为的能力、效率、效果、效能的监察.行政效能监察室目前行政监察机关所采取的以监督检查手段、高层次的综合性的监察方式,体现出综合监察的社会效应.行政监察机关通过对行政监察机关及其工作人员的监督、检查,及时发现问题、总结经验教训,达到改进工作、提高效率的目的,从而保证国家法律法规、政策方针等的有效实施.

二、行政效能监察与其他相关概念辨析

(一)行政效能监察与行政效率、政府绩效评估的关系

正确理解行政效能监察,必须正确理解行政效率、行政绩效评估及其相互关系.行政效率是指行政机关及其工作人员从事行政管理活动,实现行政管理目标所获得的行政效益的数量和质量指标与所消耗的人力、物力、财力、时间之比.实践证明,个人专断往往能够提高行政效率,但是这种高效率具有很大的社会危害性.“政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、怎么写作质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级”.具体来说,政府绩效可以从宏观、微观两个层次进行分析.“首先,从宏观层面来看,政府绩效评估是以特定的政府为关注对象,涉及整个政府活动的成绩和效果具体体现为政治的与稳定,经济的健康稳定发展,人民生活水平和生活质量的持续提高,社会公正与公平等,国家安全和社会秩序的改善.从微观层面来看,政府绩效由个人绩效和组织绩效构成.个人绩效是指个人的工作表现、工作成绩、工作态度,及他的专业知识等方面.组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象,体现为这些单位的工作成就或效果,具体以效率、效益、怎么写作质量等来衡量.”

行政效能监察与行政效率、政府绩效评估有着十分密切的关系.首先,行政效能是行政效率、政治、社会效益等因素的综合反映.因此,行政效能的提高,必须在保证决策科学、合理,并能够带来良好效益的前提下,通过行政效率的提高来实现.第二,行政效能监察是一种自我评估,而政府绩效评估则包含行政效能监察,是对政府内部进行绩效评估.因此,可以将行政效能监察视为政府绩效评估的一种特殊形式.

行政效能监察与行政效率、政府绩效评估也存在着区别.一方面,行政效能是对公共管理活动的过程和结果的一种概括和评价.即判断公共管理活动具有效能,其标准主要是看公共管理活动影响或产生的结果是否符合帕累托最优,即在现有技术条件下,如何才能使公共资源的配置效果最佳.而公共部门目标的多元性决定了行政效率是指单一的行政目标及其目标实现程度,而行政效能则是以多元目标整合性价值的体现.行政效率主要是通过公共资源的投入产出关系来说明公共资源利用效果.而行政效能则是通过公共资源的分配关系来说明公共资源的利用状态.另一方面,行政效能监察是以法律和相关规定为准绳,来评价行政机关及其工作人员的行政行为是否与预期目标相一致.目的是了解行政机关及其人员是否遵守相关法律法规,有效地利用了资源.而政府绩效评估是指通过科学的方法来确认并计量,政府的政策与行为所产生的效果或影响.判断政府行为的效果、影响,并总结实施的经验.

(二)效能监察与廉政监察、执法监察的关系

正确理解行政效能监察与廉政监察、执法监察三者的关系,既是行政效能监察的理论问题,同时也是行政监察工作形成合力的前提条件.

执法监察的概念是从实践中总结出来的.1988年召开的全国监察工作会议第一次使用执法监察的概念,即“加强执法监察,保证政令畅通,开展败斗争,促进和加强廉政建设.”1989年第二次全国监察工作会议对执法监察的认识又进一步深化,提出了:“执法监察是行政监察机关的基本职能和主要手段,既包括行政监察,也包括廉政监察”.也就是说,对行政监察对象的廉政状况与效能状况的监察,可以通过执法监察的方式来实现.执法监察室开展廉政监察和效能监察的基本方式,但不是唯一方式,它也不能涵盖廉政监察和效能监察的其他监察方式.

廉政监察是对监察对象执行廉政法规情况的监督监察,是依法监督、纠正、惩戒国家机关及其工作人员利用职权谋取各种利益等涉及腐败行为的一种行政监督活动.其目的是促进监察对象依法行政,清正廉洁.效能监察室对国家机关及其工作人员履行职责情况的监督监察.其目的是通过监督检查监察对象行政行为的效率、效能,纠正违反职责和法律、法规的行为,通过改善行政管理,促进行政效能的提高.

廉政监察与效能监察的关系主要体现在以下两个方面:首先,从二者的联系来看.廉政监察是效能监察的基础.为了谋取个人私利而进行的违纪行为,必然影响政策的制定或实施,使行政成本增加,从而降低行政效率或效能.因此,行政效能的提高必须以依法行政为基础,不廉洁的政府必定是低效能的政府.第二,廉政监察与效能监察的区别.两者的监察主体不同:廉政监察的主体必须是具有监察职能的监察部门,效能监察的主体是指除了具有监察职能的监察机关以外,还包括监察机关委托的具有监察职能的组织.两者的监察对象和方法不同:廉政监察的监察对象侧重于对“人”的监察,大多数是对个体行为的监督检查,少数是对集体行为的监督检查.其方式是监督检查监察对象利用职务之便的违法违纪行为或者不廉政行为,效能监察侧重于对“事”的监督检查,对管理行为的监督检查,它是监督检查履行职能及内部管理效率的问题.

三、行政效能监察的特征

行政效能监察的对象是指行政机关及其授权的具有行政职能的组织,也包括行政工作人员.行政效能监察的内容包括以下两点:一方面,即组织、责任、程序、措施与资源.另一方面即行政行为.因此,行政效能监察室依据法律、法规、行政规章和具有一定约束力的规范性文件,针对监察对象所实施的监察.

从形式方面来讲,行政效能监察是一种“整体性”的监察活动.它包括三方面内容:一是行政效能监察模式的多样化.即专项效能监察模式和行政效能保障体系的效能监察模式.二是行政效能监察内容的双重性.即全面监察行政机关的行政管理体系的构成要素和行政监察对象的行政管理行为.三是行政效能监察结果的综合性.既督导行政机关对其组织、职责、程序、措施与资源作出相应的改进,又对造成效能低下,违反政绩的责任人给予相应的行政处分.

(三)评价标准

在开展行政效能监察中,应当首要认清的问题就是评价标准问题.行政效能监察的评价标准包括以下几点:一是经济性.是指对一个行政组织的正常运行,一个行政管理职能的履行,在保证公共项目实现的前提下,将公共资源消耗降低到最低水平.二是效率性.是指公共产品、公共怎么写作或其他形式的公益产出与其投入公共资源的比例关系.三是效果性.是指理想化政策目标的效果与实际取得的目标成果之间的关系.