行政指导在市容环境管理中的实现

摘 要行政指导作为一种新型的市容环境行政管理手段,属于灵活有效的非强制性行政行为的管理方式,由于其显著效果而得到广泛的应用.市容环境行政指导是现代依法行政的必要补充,也是在社会主义市场经济条件下,我国行政管理方式的必然选择.在我国,虽然政策、法律已经对市容环境行政指导作出了一些相应规定,但是还存在很多缺陷.我国应当完善市容环境行政指导立法、加强公众参与、完善相应的激励机制,促进社会共同管理模式的形成.

关 键 词行政指导非强制性行为新型管理手段

中图分类号:C939文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)02-208-01

行政指导是适应当代市场经济下日益复杂多变的社会、经济生活,而逐步发展丰富起来的一种灵活有效的非强制行政行为.我国正处于社会转型期,也是矛盾高发期.城市化进程的加快,给市容环境管理带来了各种困扰和难题.尤其是上海这种特大型城市,情况更为复杂.加之世日益临近,而目前市容环境管理手段相对单一、生硬,更是难以适应社会发展的需求.因此有必要运用更灵活、更柔和、更的施政手段,来更有效地解决城市快速发展所带来的各种新情况、新变化、新矛盾.

一、行政指导的含义和特征

行政指导(administrativeguidance)是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事物范围内,为适应复杂多变的经济和社会生活的需要,基于国家的法律原则和政策,在行政相对方的同意或协助下,适时灵活地采取非强制手段,以有效地实现一定的行政目的,不直接产生法律效果的行为.行政指导作为一种柔性行政管理行为,自身具有诸多特点:(1)行政指导是行政主体实施的社会管理行为.(2)行政指导属于“积极行政”的范畴.

二、行政指导制度在市容环境管理中的现况

(一)行政指导制度在市容环境管理立法中的具体体现

1.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四条规定:国家鼓励、支持开展清洁生产,减少固体废物的产生量.国家鼓励、支持综合利用资源,对固体废物实行充分回收和合理利用,并采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施.

2.《上海市市容环境卫生管理条例》第七条规定:本市鼓励、支持市容环境卫生的科学技术研究,推广、运用先进技术,提高市容环境卫生水平.

上述法律、法规规定都是市容环境行政指导制度的具体体现.同时在部门文件中也存在着大量的具体行政指导.

(二)行政指导制度在市容环境管理中的作用

1.市容环境行政指导是相关立法的重要渊源.随着城市发展,市容环境管理中有很多新问题,在立法滞后的情况下,一些合理有效的行政指导通常会成为制定市容环境管理法律法规的重要依据和参考.

2.市容环境行政指导的预防性,有利于减少后续管理难度和执法成本.市容管理部门依据相应行政目标,在实践中采用了预防性的行政指导,减少了后续的治理难度及管理执法的成本.

(三)市容环境管理行政指导存在的问题

行政指导鲜活地运用于市容环境管理诸多领域,取得一定成效,但还不尽完善,存在许多不足之处.

1.市容环境行政指导缺乏程序控制.我国目前还没有对行政指导单独立法,也没有国家统一的行政程序法,有关市容环境管理的部门法也不可能对此作出明确规定.

2.市容环境行政指导的质量和范围上存在不足.在实践中,受现行行政体制等的局限,往往管理部门各自为政,有的行政指导在内容上缺少全局性的考量,有的是缺少在执行方面的细节规定,缺乏可操作性.

3.在行政指导的执行上存在欠缺,表现在三个方面:(1)行政机关及人员意识观念的欠缺,影响了行政指导的效用.一是对行政指导的不认可.二是对行政指导理解运用有缺陷.(2)缺乏有效的辅助手段,没有很好发挥行政指导的作用.在实践中,一是公众及社会组织的参与渠道还不够畅通,参与广度和深度不够.二是宣示的手段和力度不够.

三、市容环境行政指导制度的完善

第一,在制定我国《行政程序法》时对行政指导行为作出专门规定.特别是在程序上体现行政指导程序的公开和公正.市容管理行政指导应遵循行政指导法定程序.

第二,在市容管理的单行法或地方性立法中,应当将行政指导作为一项重要制度予以明确.应当通过行政法规以下级别的立法,对市容环境行政指导作出具体规定,加强其运用.

(二)提高行政指导与行政执法及其他手段的互动

单纯的行政指导在现实中是虚弱无力的.行政指导可与行政计划、行政许可、行政处罚等行政行为有机结合,同时辅以利益诱导等措施,将很大程度促进行政指导的实际效能,降低行政成本.

市容环境行政指导应以市容管理的行政计划与行政决策为前提,以柔性灵活的措施为管理手段,以行政许可、行政处罚为补充.客观上我们希望行政相对方能够按照行政指导的要求去行事,从而达到一定的行政目的.

首先,转变观念,培育现代行政意识.在实施市容管理时,应将相对方视为合作方、参与方,而非管制对象,充分尊重和考虑相对方的权益,充分体现以人为本的施政方针,促进向现代公共行政管理模式的转变.

其次,正确理解行政指导,提高实施技巧和手段.要在行政机关及行政人员中加强对行政指导的宣传和实例讲解,使其正确认识行政指导的效用和意义,提高实际操作能力.