行政立法回避制度评价

摘 要在行政立法中,行政立法回避制度是一个具有积极作用的程序制度,可以为行政立法腐败设置程序屏障,保证行政立法的公正,促进行政立法的化,同时,行政立法回避制度也需要其他制度与其相配合发生作用,并需要相关的配套措施保证其运行,才能得到完善与实现.

关 键 词行政立法回避立法程序制度立法腐败

中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)02-039-02

随着现代社会的发展,行政立法已经成为世界各国普遍存在的一种现象,并且在国家的整个立法中占有相当大的比重.在调整各种社会关系、使法律具体化的过程中,行政立法具有重要的作用,而另一方面,行政立法在发挥积极作用的同时,也存在种种弊端,容易产生一些不公平的现象,对公民权利与自由造成侵犯.为减少行政立法所带来的负面影响,人们在立法程序制度方面进行了探索和研究,行政立法回避制度是行政立法程序制度发展与完善的重要突破,它是指与某一立法项目有明显利害关系的单位和个人,不得参与行政法规或行政规章的起草、审查和评审,不得主导行政立法的进程.行政立法回避制度能为行政立法腐败设置程序屏障,保证行政立法的公正,促进行政立法的化,同时,行政立法回避制度本身的局限性也需要其他制度与其相配合发生作用,并需要相关的配套措施保证其运行,才能得到完善与实现.

一、行政立法回避制度的积极作用

(一)行政立法回避能为行政立法腐败设置程序屏障

现代国家法律关系的本质是权利义务关系,而立法过程就是界定和配置权利义务的过程.立法腐败的产生从根本上来说是利益驱动的结果,是立法者通过立法的形式在界定和配置权利义务的过程中将自己或特定利益群体的权益不正当地扩大化,从而损害了公民、法人或者其他组织的权益.有学者将立法腐败看作是腐败的终级形态,这也是对立法腐败可能产生的危害性的高度重视.相对于司法腐败,立法腐败具有潜在性和隐蔽性,不易为人察觉,司法腐败往往针对具体的个例,而立法腐败则波及更广的面,倘若说司法腐败污染的是法治的水流,那么立法腐败则是败坏了法治的水源.立法腐败使所立之法缺乏先天的良性,这样的法律从产生伊始就成为挟持公平的恶法.

正是在立法的保护伞下,某些畸形的利益格局或权力关系被合法化,某些畸形的利益格局或权力关系被合法化,某些垄断性的政策或长官意志通过立法程序变为冠冕堂皇的法律.这时,利益部门通过不正当的行为穿上了”合法“的外衣,并通过”合法“的手段光明正大地获取利益,而法律则成为了助纣为虐的工具.利益部门主导相关立法是立法腐败产生的重要原因,而行政立法回避制度所发挥的直接作用是排除利益部门对立法的直接主导,把与立法有直接明显利害关系的单位和个人隔置在立法的主体进程之外,从而降低了立法腐败产生的可能性.因此,针对立法腐败建立程序制度,将立法腐败隔离在程序屏障之外,就成了防止立法腐败的有效方法.

(二)有利于行政立法的公正

首先,行政立法回避制度作为一个立法程序制度,通过对程序公正的追求去实现实体公正,以程序正义保障实体正义.”立法公正是法治社会的立法追求,是实现社会公正的制度基础,立法公正在一般意义上不仅意指立法的实体公正还包括立法的程序公正,而且立法的实体公正是经由立法的程序公正得以实现的.“公正的程序虽然并不必然导致公正的结果,但要获得公正的结果,公正的程序却是不可或缺的.因为认定立法的结果是否公正,不容易有一个准确的标准,但可以根据结果据以形成的过程是否公正来加以推定,因此,公平、正义的立法程序,能最大限度地保障公正的立法.”正义不仅应得到实现,而且要以人们看得见的方式加以实现“,如果没有程序正义作后盾,法本身所追求的公正、人权、平等等价值就难以实现.同样的,行政立法的公正也要通过对程序公正的追求去保障,所以,设计和完善一系列制度以保障行政立法程序正义的实现,是保证行政立法公正的必行之道.从这种意义上说,立法公开、立法听证、专家立法以及立法回避等制度的建立,对于程序正义的实现起着不容忽视的作用.

其次,从立法博弈来看,行政立法回避可以使行政立法各方的利益得到一定程度的平衡,遏制占有利益分配优势的行政立法机关借行政立法的手段扩大自身利益的现象,增大了其他各方利益在立法中得以确认和保障的可能性.”在行政法律关系对峙的两端――行政主体与行政相对人在事实上处于一种非平衡状态,在大多情况下,行政主体凭借单方面的意志即可决定法律关系的产生、发展、变更和消灭,而行政相对人则往往处于相对从属的地位.具体到行政立法领域,它作为立法的一种特殊形式,同立法一样是分配正义的艺术,是社会公正的源头.“通过行政立法回避的调整,部门利益化的行政立法能够得到限制,从而平衡行政立法中其他各方的利益.

(三)有利于促进行政立法的化进程

先进的科学技术与政治的化,是现代文明的两个最大标志.是一个比较抽象的概念,在实现的过程中,由于立法所占有的特殊地位,对立法的追求则成为了比较重要的方面.,”主要是指一种决策机制,一种决策的方式和过程,“立法则是”在立法决策活动中的一系列化的制度设计“.因此,要促进立法,则需要制定和完善立法活动的一系列制度.

对于行政立法来说,要促进其化进程,也必须要针对其进行制度的设计,因此,我们可以说,针对行政立法而进行的众多制度的设计运行和完善,都可以起到促进其化的作用,而行政立法回避制度是其中之一,毋庸置疑,它必然会产生作用,和其他制度一起,为整个行政立法的化进程做出自己的贡献.

二、行政立法回避制度的完善与实现

行政立法回避虽然是一个良好的制度设计,但是一个良好的制度本身是不够的,它还需要其他制度与之共同发生作用,其实施也需要有相关的配套措施,才能得到完善与实现,因为行政立法回避制度本身并不能克服行政立法所带来的所有弊端.有人对行政立法回避的积极作用有过质疑,其实也是因为比较孤立和片面地看待行政立法回避的作用.行政立法回避是行政立法中的一个环节,不能单独把它剥离出来作为一个万能的制度,对行政立法回避的这种片面认识本身也成了其他人怀疑和否定这一制度的理由.行政立法回避并不是让有关政府部门简单地回避了事,事实上,在整个行政立法程序制度中,行政立法回避只是其中的一环,对行政立法程序众多制度的建立完善与互动运用才能发挥出最大功效,同时,就行政立法回避制度本身而言,也需要有相关的配套措施.

立法程序制度是指国家通过诸如立法法等规范性文件的形式所确立的,在一国立法体制中具有稳定的形式和内容的,对规范性文件的实际内容和立法过程形成实质性影响的法律制度.作为行政立法程序制度的其中之一,行政立法回避制度不应是孤立的,它需要与立法公开、立法听证、专家立法等立法程序制度相结合共同发生作用,才能有利于行政立法的完善,以防止行政立法腐败,保障行政立法之公正,推进行政立法的化.当然,这些制度间的结合是互有交错的.

行政立法回避制度不但需要与其他制度相结合发挥作用,而且其本身的实施也需要有相关的配套措施.

1.行政立法回避需要有一个完善的运作过程.行政立法回避不只是一个单纯的行为,回避的提出、审查以及实施需要一个完整的运作过程.

回避的提出.回避的提出按提出人的不同分为主动提出回避与强制回避.主动提出回避是立法者认为自己参与某项立法可能产生不公正或者有理由让别人认为不公正,向有关机关或负责人提出回避请求.强制回避则是与立法项目有直接利害关系的组织或个人依照相关利害关系人的申请或是按照有关监督机关的要求而进行回避.

回避的审查.回避提出以后,需要进行审查,审查需有明确的主体,也要有明确的期限以及审查的标准,这些都需要进行系统地研究和规定.

回避的实施.回避审查以后,则要对提出的回避请求做出决定,申请回避的理由不成立的,回避不得实施,申请回避的理由成立的,做出回避的决定,被申请回避的相关人员停止行使职权,并及时移交给接替行使职权的主体.

2.行政立法回避需要有监督机制介入.要保证立法回避成为一个具有积极作用的制度,而不是成为一种为了应付的形式,也需要监督发挥重要的作用.

对于监督的主体,一方面是指具体行使回避审查权的上级部门,另一方面则可以包括公民和社会组织.

对于行政立法回避进行监督的内容:一是监督是否应该适用回避程序,避免出现应该回避却没有回避的情形,二是监督回避的整个运行过程.