海上非战争军事行动法律保障问题

摘 要执行海上非战争军事行动领域日益扩大,但相关法律保障不足.本文指出法理依据与“军事必要”、国际法与相关国家国内法有效对接,建立涉法数据库,完善组织机制,构建法律教育实践平台是提升法律保障软性实力的有效途径.

关 键 词海上非战争军事行动法律保障

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)05-060-02

新世纪,中国海军本着“互信、互利、协作”的新安全观,通过开展更加广泛积极的军事交流和海上安全合作,积极寻求共同利益交汇点.军舰互访、中外海上联合军事演习、海上联合巡逻、海上维和、联合训练、互相驻训等样式.迄今为止,中国海军先后派出三十三支舰艇编队共四十多艘军舰,出访了五大洲的三十多个国家.作为国际性军种,中国海军与外军的合作领域也在不断拓展.自2003年以来,中国海军多次与外军举行联合演习.上述非战争军事行动,不仅仅涉及国际法,而且涉及相关国家国内法,不仅要熟悉国际惯例与习惯,更要兼顾法理依据和现实军事必要.不掌握这些,往往使我们在执行任务时候陷入被动.随着执行海上非战争军事行动领域的扩大,逐渐的显现出我们在涉及法律保障方面的不足.而在外军,法的作用早已经被用于部队军事与非军事行动的各个层面.“前美军参联会主席科林鲍威尔上将在总结海湾战争教训时就曾经指出:法律方面的考虑对各级的决策都有影响.事实证明,在决策过程中,战争法的作用是不可估量的”.

一、执行海上非战争军事行动现有法律所面临的挑战

(一)对“法”的挑战

1.法理依据与“军事必要”孰轻孰重

“法必须被遵守”这已经成为国际社会的共识.但现实中,一些霸权主义大国以“军事必要”之虚行“践踏国际法”之实,“军事必要”作为现代国际法所确立的一项重要原则,明确了在何种情势下采取军事行动,以及在军事行动中如何合法实施军事行动的底限.但是,由于国际法不可能针对所有可能出现的情势完全列出“军事必要”的标准,作为一项相对抽象的法律原则,“军事必要”原则在适用中仍然存在着一些有待解决的问题.法理依据与“军事必要”孰轻孰重如何找到其中完美的契合点这是世界各国面临的共同难题.

2.国际法与国内法孰先孰后

在执行海上军事行动中,在遵守国际法的同时,相关国家国内法也必须要被考虑其中.否则会导致整个军事行动处于被动,挑起不必要的争端.军舰互访,海上联合军演这些军事行动都涉及军舰在内河、领海、毗连区、公海上国际法所规定的权利义务.有些国家没有加入条约,有些国家在缔结条约时做了保留,如何解决军舰是否同商船一样享有无害通过领海权利的问题,各国的实践也不尽相同.如何解决海岸相向或相邻国家间因各自主张的专属经济区和大陆架相互重叠而产生划界问题,国际海洋法没有具体的标准,这些都为执行海上军事安全合作任务带来严峻的挑战.还有海上维和、打击海盗不仅仅要得到联合国的授权,也要做到充分征求相关国家的意见,得到其法律上的授权.如何正确运用国际法与国内法,做到有理、有利、有节国际法与国内法孰先孰后,这在军事层面,不仅仅是个法的技术问题,更是利益的综合考量.

(二)对“人”的挑战

1.法的意识滞后

相对于军事斗争准备、军事装备的研发与应用,对于法的软性实力提高的意识显得相对落后.意识决定行动的指向,对于法的漠视使军事行动的效果大大削弱.海军部队曾经一度取消部队的法律顾问机构,虽然后来又得到恢复.但其缺乏相应编制、有名无实、定位不准的现象依然存在,在各个层级对法在军事行动中的作用认识还很模糊,自然重视的程度大打折扣.美军则非常重视法在军队的作用,每一次战争后,都要进行全方位、多角度的战争总结,这种总结中不乏对法律战经验教训的分析.美一高级官员在2000年4月于美军第一军团演讲时称“无论是在作战训练还是交战规则过程中,你都会发现,战争法的内容已经贯穿其中”.

2.法的知识匮乏

对于法的意识滞后必然导致法的知识匮乏、不成体系.关于这方面在前几年我们是有教训的,由于海上执行任务的指挥员对于海洋法的不熟悉,导致了我们在外交上及其的被动.这就暴露了我们对于战争法、海洋法的学习过程还仅仅停留在学术领域层面.更多的侧重于在法理方面的探讨,并没有把实用的、有针对性的国际法方面知识装备到执行军事任务的部队,形成部队战斗力的重要组成部分,相关的法律体系也不尽完善.由此我们也可以看出在相应的法律人员配备机制、事故问责机制、组织保证机制、教育训练机制的滞后.执行军事任务各层级指挥员、战斗员法律知识的匮乏是我们不得不面对的严峻挑战.

二、提高执行海上非战争军事行动法律保障能力的思路

国际法蕴涵着重要的军事价值,国际法的产生是因为当人类不能够避免采取必要的军事行动,而又要防止军事行动过于肆虐和残酷而达成妥协的结果.因此,国际法不可能单纯的离开必要的军事行动而曲高和寡.

一是要坚持国际法基本原则,坚持我们所签署的条约,依法处理好执行军事任务所涉及的各项权利与义务,不给其他一些别有用心的国家和组织危害我国利益的口实,运用国际法保障我国主权和利益.最为重要的要坚持《联合国宪章》及国际法基本原则,尊重和维护联合国安理会权威,在法理上要站得住脚.在此种情况下,如果谁有所违反,无论在本国还是在国际上,都会输了理,从而陷人孤立无援的困境.

二是理解法律的准确性和利用法律的熟练性是必要军事行动取得预期效果的重要砝码.由于国际法在制定及实施过程中对各国的依赖,其作用具有局限性,因此,各国在依法捍卫国家利益,尤其是海洋权益时,应正视海洋法实施中各国意志的冲突法理背景,根据国家实际需要采取有效的应对措施.理解法律的准确性和利用法律的熟练性是保证必要军事行动的前提条件,这种准确的理解和运用是基于国家意志和利益的.“国际法是‘活的’,它时时有新的东西,同时又有不少空白,需要填补,法律,就是规则.在某种意义上来说又是中性的,谁主动、谁抓住机会,参加到制定过程中去,谁就能影响国际法或国际关系.”

国际法基本原则为世界各国所共同遵守,但对于国际公约、国际条约存在着缔约国与非缔约国、缔约国与缔约国间的差别.再有由于各国的立法技术的差别,使已经签署的公约或条约在本国所产生的法律效力的不同.除此之外关于无害通过权、专属经济区、大陆架划分标准的不同而导致在各个海域中军舰的权利和义务的不同.

一是要正视现实,积极面对,各级指挥员在执行各种军事任务把握住国际法与国内法关系的基本原则.国际法与国内法是既彼此独立又相互联系的两个法律体系,任何国家都不得以国内法的规定为理由拒不履行所应承担的国际法义务,也不得以国际法的规定为借口干涉任何本质上属于别国内政的事务.1969年《维也纳条约法公约》第26条规定:“凡有效之条约对其各当事国有拘束力,必须由各该国善意履行.”第27条规定:“一当事国不得摄引其国内法规定为理由而不履行条约.”这是维护国际法律秩序,处理国际法与国内法关系的基本准则.

二是在每次海上执行军事合作任务前,由法律顾问部门做好法律预案.凡关乎此次执行军事任务所能够涉及的国际法、国际惯例、条约公约以及能够涉及的相关国家国内法都要做出预案,使其成为执行军事合作任务预案组成部分,成为指挥员在应对突发情况采取措施的法律依据.关于这一点,我们国家已经做了一些有益尝试.“和平使命-2007”联合反恐军演的特点之一是“兵马未动,法律先行”.为保证此次演习顺利进行,六国法律专家组就演习的具体事项先后进行了三轮磋商和协定文本的核对工作,就《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》达成共识,六国在联合军事演习中的所有军事行动都必须限定在这个协定规定的范畴内.美国先后与多个国家签订了永久‘部队地位协定’,形成了完备的海外军事行动法律保障体系,这些经验值得我们借鉴.

(三)完善法律保障等软性实力的建设

一是要着手建设关于海上非战争军事行动所涉及法律的数据库.制作数据库是直接、简便、易行的办法,军事指挥员在遇到海上军事合作以及其他非军事斗争任务时,遇到涉法问题时,可以根据具体情况迅速的找到相关法律.

二是健全机制,明确法律保障的组织责任.“美军在战争法准备工作中就意识到这一点,再肯定各单位有义务遵守战争法的同时,也突出强调必须运用法律为军事行动怎么写作.当然在美国并非只有法律顾问承担法律上失职的责任,美国以《国防部战争法计划》为基本依据,明确了各相关部门和人员责任,建立了一套完整的覆盖其行政管理与作战指挥各层级的法律战组织机制.首先在国防部层面,由国防部法律总顾问提供总的法律指导,其次在军种部层面,各军种部部长对其权利范围内法律战工作承担领导责任,第三在作战指挥层面,实行鲜明的首长负责制,参联会主席对在实际军事行动中遂行法律战承担着首要责任.

三要融“法”于教育训练,构建法律实践平台.美军的战争法教育训练在院校和部队两个层次上同时展开:就院校而言,美军在多数军事院校中都开设了战争法课程或专门的进修班,对战争法的理论与实践进行系统性的正规教育,就部队而言,各军种部部长通过颁布适当的指令对本军种内战争法训练的开展提供指导.美军尤为强调区别对象、分层施训的原则.对于士兵的训练强调内容精炼、表述明晰,往往只涉及与其职责相关的最基本的战争法原则和规范,相比之下,军官所接受的训练则更为全面,不仅包括战争法的原则和规范,而且包括与法律在实战中的运用有关的内容,而法律顾问、军法参谋等专业人员还要接受更为系统的训练,其内容不但涉及整个战争法体系的内容、美军的交战规则等,还包括美军在执行战争法时可能遇到的问题及处置方法.这些相当完备的训练体系对我们今后的培训工作且有重要的借鉴作用.