消防体制的改革与建设

摘 要改革开发三十年来,我国的消防事业取得了长足的进步.与此同时,我国的国情及社会发展也发生了巨变.在我国经济发展快速增长的时代背景下,现有的消防体制无法满足社会经济发展的要求.因此,本文建议应加快消防的改革与建设以适应依法治国的要求.

关 键 词消防体制依法治国相似度检测组织

中图分类号:D631文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)06-156-03

新中国的消防事业自1957年《消防监督条例》颁布以来经历了半个世纪之久.在这段时间里,消防工作曾一度难以开展,消防体制曾一度遭到破坏,值得庆幸的是,国家在改革开放后及时调整了发展战略,确立以经济建设为中心的战略,并推进各方面的体制改革和基础设施建设.从而使我国的消防力量不断增强,装备不断更新.随着1998年《消防法》的颁布,标志着我国的消防事业走上了法治的轨道.并且这部法律为了更好地适应发展的需要和形势的要求,其已经经过修订并加以实施.然而,新《消防法》并未就消防体制等方面作明确具体地规定以推动改革.总体上看,消防工作仍然落后于整个社会发展状态.

一、经济发展的影响

众所周知的是,消防是伴随着社会经济的发展而发展的.当人类通过经济发展而创造社会财富时,则寄希望于财富的稳定增长而不受到损失.由于人类社会生产和生活的一切领域都离不开火,也就都存在发生火灾的危险性.因此,人类必须将社会财富的部分投入到消防事业中以防止更大的财富损失.

(一)经济正常发展对消防的影响

我国自改革开放以来经济发展迅速,但东西部地区发展不平衡.然而令人惊讶的是,经济水平越高的地区发生火灾率越高,并且随着经济的发展,火灾发生率也越高,东部地区比西部地区火灾次数和火灾损失大得多.分析原因主要是随着改革开放与经济的发展,塑料制品、衣物、布料、纸制品、有机涂料、油漆等可燃物品迅速增多.同时,明火、电路、天然气等能量利用增大,以及公共消防设施的不足和消防装备建设相对滞后,大大增加了火灾可能性.因此,在经济取得良好发展的态势下,应当合理地加大消防投入.只有进行良好的消防建设才能为经济发展创造良好的社会环境,消防建设与经济发展相辅相成,相互促进.

(二)金融危机对消防的影响

世界性金融危机的爆发既会对我国现有经济架构造成冲击,也会对我国已有的消防体制和工作形成严峻考验.金融危机对消防建设的影响包括:地方财政增长速度缓慢,政府缩减消防事业经费投入,企业消防力量减弱,消防产品质量堪忧,企业消防安全管理工作难度加大,有关消防事业的企业倒闭、兼并、转让等经济活动频繁,产业结构调整,社会消防安全工作面临新的问题等.④针对以上诸种问题,笔者个人认为,以新《消防法》的修订实施为契机,认真贯彻新《消防法》的精神,建议:1.新《消防法》强化了对机构依法履行职责的监督,这就要求机构依法行政,在经济危机时,加大对企业的监督力度,消除火灾隐患,2.虽然在经济危机条件下政府财政收入有所减少,但仍应当保证对消防工作的应有投入与支持,从而使火灾次数和财产损失趋于稳定,3.完善火灾保险制度,保险是一种商业行为.所谓保险,是指为确保经济生活的安定,通过集合多数经济单位的资金,并根据合理计算,对特定危险事故的发生所造成的损失予以补偿的经济制度.可以说,保险本质上在于分担损失的同时追求利润的最大化,这也就与消防事业的宗旨――减少和避免火灾带来的财产损失相一致.此外,《保险法》也已经过了修订,法律所规定的内容变得更加有利于投保人.因此,投保人从自身利益出发必定会采取有利措施来避免财产损失的扩大,使商业保险具有了防灾防损的功能.

二、执法的原因

经济发展决定了消防力量能否壮大,也影响着消防法律规范的制定和实施.既然建设社会法治国家是我国的宪法目标,消防工作自然同样应纳入法治的轨道.消防管理机关作为国家机关承担提供社会公共怎么写作的职能,在防灾救援活动中承担大量执法工作.然而,“徒法不足以自行”,目前,消防执法陷入许多困难境地.

有学者指出,消防执法难的原因包括:消防执法任务日益增加,执法力量严重不足,地方干预依然存在,难以跳出地方保护主义的怪圈,执法手段匮乏,强制性行政措施难于实施.针对以上问题,笔者建议:

1.应当完善消防监督执法程序,新《消防法》已就此内容予以了规定.因此有必要严格贯彻新《消防法》的内容和精神理念:明确消防管理机关切实履行职责做到执法工作的公开化和透明化.同时,严格依照程序开展工作,完善执法工作的制度性建设.

2.严格管理消防设施,提高消防设施的利用率.众所周知,消防管理机关的任务是“防”和“消”,在预防火灾的工作方面,既要时刻检查可能存在的威胁安全的隐患,也要保障消防设施的完整、好用,从而能够有效控制火灾蔓延、扑救火灾、保障消防队员实施内攻.

3.完善执法建设,着力提升执法能力.此次《消防法》加大了消防行政处罚力度,补充完善了消防行政处罚制度,体现在:一是加大了消防行政处罚力度,新增加了应行政处罚的违反消防法规的行为15种,有利于及时制止、纠正和依法惩处消防违法行为,维护法律的严肃性和权威性,二是调整了行政处罚的种类,增加了责令停止执业(吊销相应资质、资格),对一些严重违反消防法规的行为增设了拘留处罚,三是进一步明确了行政处罚的主体.明确生产、销售不合格的消防产品或国家明令淘汰的产品的,由产品质量监督部门或工商行政管理部门依照《中华人民共和国产品质量法》的规定从重处罚,四是取消了一些关于消防行政处罚责令限期改正的前置条件,例如有关违反建设工程消防设计审核、消防验收等行为的行政处罚前限期改正的前置条件,有利于依法严肃查处危害公共消防安全的行为而更好地保护人身、财产安全,五是规定了强制执行.对逾期不执行消防机构作出的停产停业、停止使用、停止施工决定的,由作出决定的消防机构强制执行,六是规定了消防行政处罚的罚款幅度,并且综合考虑各地经济发展状况以及违反消防法规行为的危害程度,分别规定了罚款处罚的幅度.然而,新《消防法》作为我国消防事业的基本规范依据,其规定仍过粗过宽,缺乏进一步明确和细化的其它规范性文件,尤其是国务院尚未制定行政法规.现行消防法律体系以《消防法》为基本法律,以规章和消防技术规范、标准以及地方性法规、规章为补充的消防法律体系.

4.增加消防工作的科技含量.前已述及,经济的快速发展以及科技的日新月异使得社会生活丰富多彩,也使得火灾发生的原因更加复杂.这就要求在防火救援工作中引进人才,提高消防人员的专业素质,让消防人员能够进入高层次的院校学习,吸收国内外先进技术、更新知识结构,提高工作能力.与此同时,加强对防灾救援等相关科学技术的研究,做到掌握火灾现象及其发展规律以研究和提出更新的防火救灾措施.此外,利用高科技网络技术,对火灾发生现场、原因以及救援进行模拟和分析增强信息意识,早日实现信息化消防,提高消防决策、指挥、监督管理水平,并以此为基础形成产、学、研结合的网络共建体系和信息共享机制.

(二)消防为民,热情怎么写作

行政活动体现国家机关对社会实施有效管理,并体现一定的社会公益性.现代行政是法治行政,法治行政的含义是法律对政府拥有绝对权威,政府的权力行动符合法律要求.行政权力行为应当接受立法给予的规范指引,司法审查机关可以对行政权力做出司法评判.尤其是伴随着福利国家理念的提出,行政活动被赋予了更多的期待――希望国家能够积极作为提供更多地社会怎么写作和公共产品.国家有提供公共怎么写作和产品的义务,即意味着公众享有获得怎么写作和产品的权利.因此,消防执法工作作为社会管理活动也应当贯彻怎么写作理念.

培养怎么写作意识,常言道:“思想决定高度”.在提高消防队员职业素养的同时,也要激发其为民怎么写作的热情.这不仅有助于加深工作人员与群众的鱼水之情,更有利于接受群众监督、提供优质怎么写作从而提高工作人员的决策水平和业务能力.同时,做到消防宣传教育社会化.消防宣传工作是整个消防工作的重要组成部分,发挥着重要作用.正如有的学者建议:“充分运用各种宣传方法和手段,依靠社会力量,拓宽消防宣传渠道,通过开展广大群众喜闻乐见的活动和新闻媒体的传播,将消防宣传与全民普法教育想结合,消防宣传与中小学教育相结合,加大消防宣传教育培训力度,使消防安全知识更多、更快地进入社区、学校、企业、农村,深入人心.”

三、增设和完善消防相似度检测组织

现代政府是有限政府、责任政府.有的学者指出:“过小的政府和过大的政府都不利于社会的发展,规模适度、职能适度的政府才是社会发展所需的.适度的政府取决于两方面,一是政府职能的范围是有限的,二是政府运作的质量是有效的.有限政府和有效的政府是适度政府的两个标准.”为此,有必要在公共怎么写作领域引入社会力量的参与.我国的消防管理机关是政府实施防灾救援等此类公共怎么写作的承担者,包办了从防火、灭火、社会消防知识宣传培训和救援、审核消防行政立法、消防规划等几乎所有的消防以及社会救援任务.实践已经证明,这些工作都由消防部门来完成是不切实际的.因此,借助社会力量来共同承担防灾救援的任务尤为必要.消防相似度检测组织作为社会力量的代表,其不断完善的发展过程是推进消防社会工作的必由之路.

(一)消防相似度检测组织概括及存在的问题

我国曾于上世纪80年代产生了一些消防相似度检测组织,但数量和业务范围发展缓慢,究其主要原因在于法律等规范性文件的缺位,加之经济体制正处于改革时期,使得社会力量难以介入公共怎么写作领域.作为消防工作的最基本法律依据――《消防法》经过修改之后,也只是对消防相似度检测组织进行了原则性规定,其它规范性文件也只对消防相似度检测组织做过一些简单规定,缺乏可操作性和系统性.由于目前没有关于消防相似度检测组织的立法,只有从《〈国务院关于进一步加强消防工作的意见〉学习辅导读本》中了解其内涵:提供消防技术怎么写作的相似度检测组织是指依法设立的,运用专门的知识和技能,按照一定的业务规则或程序为委托人提供电气防火检测、消防设施检测、消防安全评估、城市火灾报警监控、消防保安管理等消防技术怎么写作的相似度检测组织.然而,目前我国消防相似度检测组织的法制滞后,我国消防相似度检测组织发展中存在的问题主要有:首先,规范消防相似度检测组织的政策法规缺位.法律以及行政法规没有关于消防相似度检测组织的具体规定,该组织的建立主要依据部门规章和地方政府规章以及规范性文件.而对消防相似度检测组织的性质、责任以及消防管理部门的关系没有明确规定,其次,管理机制影响消防相似度检测组织的发展,从消防监督管理运行机制来看,消防部门包揽消防事务仍然过多过细,最后,消防相似度检测组织怎么写作种类单一.目前,消防相似度检测组织多为消防设施(产品)的检测、维修、质量检验等,且消防相似度检测组织数量不足,消防相似度检测组织市场培育机制落后,相对市场需求来说,消防相似度检测组织规模小、竞争力差、提供怎么写作品种少.

(二)发展消防相似度检测组织的原因

通过以上对消防相似度检测组织的分析,可以得知:消防相似度检测组织具有一般社会组织的共同属性,它能够在消防机构与企业、企业与市场之间发挥怎么写作、沟通、协调、公证、监督等作用,它是市场经济发展和社会利益关系多元化和复杂化的必然产物,是消防机构与市场之间的桥梁和纽带,让两者形成良性互动.除此之外,发展消防相似度检测组织的原因有:

1.发展消防相似度检测组织能够培育社会力量以及强化社会自我管理能力.我国封建历史悠久,“义务本位”思想浓厚,国家在整个社会经济、政治、文化活动中起着决定性的作用.即使在新中国成立后的一段时间里,受“政府管理论”影响,消防工作仅靠政府的行政手段进行.由于我国经济体制改革的不断深入,并已经建设了相当规模的市场经济,原有的消防工作的效用存在一定的局限.因此,发展消防相似度检测组织能够充分发挥社会人力、物力、财力,把消防安全责任主体回归社会,利用消防相似度检测组织的桥梁作用,提高全社会的消防意识,建立统一、有序的消防安全保障体系.

2.发展消防相似度检测组织有利于促进消防行政管理体制改革.消防事务主要由两部分组成:火灾预防和火灾救援.从维护公共安全和减少财产损失的角度来看,火灾预防显得更为重要,由于火灾预防事务主要涉及消防设施的配置、消防技术标准、消防安全的检查等大量的事务性、技术性、怎么写作性工作,因此完全可以由消防相似度检测组织来承担这些工作,既可以科学、公正地对消防机构的行为进行补充,又可以克服政府消防怎么写作供给不足的弊端.而政府则可以从宏观层面去规范社会消防秩序,一方面可以提高政府监督、检查等行政行为的效率和能力,另一方面可以减少消防行政管理部门滥用权力的机会.

3.发展消防相似度检测组织以实现消防事务与国际接轨.许多发达国家成熟的消防经验表明:完备的消防安全保障体系离不开多元消防相似度检测组织的参与.这些国家通过将具体的事务分配给消防相似度检测组织,实现了风险在社会的合理分担、消防资源在社会的合理分配.由于我国已经是世贸组织成员,借此身份通过与其它国家协商、谈判实现贸易自由.而我国消防事务的管理中就有许多与市场主体自由理念的不符之处.因此,建立以社会相似度检测组织为主体的消防怎么写作体系,在让政府与市场形成良性互动的同时,也有利于实现我国消防的国际化.

(三)发展我国消防相似度检测组织的构想

通过以上对我国发展消防相似度检测组织的原因分析以及国际社会的成功经验,笔者提议:

1.完善我国关于社会相似度检测组织的相关立法,建立和完善消防相似度检测组织.由于消防相似度检测组织需要承担更多的消防事务,因此需要明确界定消防相似度检测组织的权利、义务、责任以及消防相似度检测组织与政府行政管理部门的关系.从立法的角度来看,立法机关可以《消防法》为基础通过制定其他法规、规章而形成多层次、相配套的法律法规体系.具体的做法是:(1)规定消防相似度检测组织的准入条件.消防相似度检测组织同其它社会相似度检测组织一样,必须符合一定的条件才能依照法律从事相应的行为.在行政法领域中,通说认为,必须符合以下几个条件:一是该组织必须有法律、法规的授权,二是获得授权的组织实施行政行为必须符合授权的法律、法规对权限、范围的规定,三是该组织必须具有管理公共事务的职能.就消防相似度检测组织而言,其应该有独立的法人资格和相应的资质等级,并符合国家相关部门的法律手续,有一定数量的专业设置齐全的消防技术人员,取得相应的从业资格证书,有完善的质量保障体系和从事消防技术怎么写作的能力,具备开办消防事业的固定营业场所、设施、设备和必要的车辆装备,具有健全的职责、管理制度和内部约束机制,具有法定的注册资金,具备承担相关法律责任和一定的经济偿还能力.(2)明确消防相似度检测组织的运行规定.消防相似度检测组织虽然从严格意义上来讲不是公权力组织,但其在承担消防职能时也必须依法法定职权和程序并在法定范围内履行职责.例如,应明确消防相似度检测组织的市场运营、监督消防产品市场、消防相似度检测信用以及消防专业人士等方面的规定.与此同时,吸取国外成熟经验,建立消防安全评估体系,出台消防体系监督管理评价标准,从而让独立的第三方为市场主体的安全状况进行评价,方便市场主体从事商业行为.而且,该标准能够提高社会主体的消防安全意识,使其承担较多社会责任,利于消防管理部门的监督.

2.构筑多元消防相似度检测组织,使其在不同消防工作领域发挥重要作用.这些相似度检测组织包括:监督、管理相似度检测怎么写作组织、安全咨询论证、评估相似度检测组织、建设工程消防设计审核相似度检测组织等.消防相似度检测组织的多样化才能使其履行更多的职责,从事范围更广的业务.正如有的学者指出:“消防相似度检测组织应该参与消防技术规范、标准的制定、修改,承担建筑工程消防设计审核和消防自动化工程的检测,出具报告或文书,并对这些文件的合法性、客观性负相应的法律责任,承担对重大建筑工程立项、投资规模的评估、咨询和论证,承担消防设施的专业维修保养和日常管理,承担火灾综合原因认定及财产损失的报告制作,承担消防产品、设备和设施的质量监理,承担对机关、团体、企事业单位消防安全负责人、管理人员、特殊工种岗位人员以及将来建立起的注册防火工程师等消防培训、承担保险商受保前对投保对象的消防安全对象的评估.”这样能够有效促进消防事业的社会化,真正做到了消防自治.

3.厘清消防管理部门与消防相似度检测组织的关系.既然消防管理部门将具体的事务交给消防相似度检测组织完成.因此,消防管理部门则应在宏观层面予以指导,包括:(1)保障消防相似度检测组织的独立性,使消防相似度检测组织走向市场而有充足的发展空间,(2)对消防相似度检测组织进行监督、管理、协调其怎么写作,避免消防相似度检测组织为逐利而损害社会公共利益,(3)消防管理部门应秉承怎么写作政府理念,尽量避免选择传统的命令,而应重视行政合同以及行政指导的方式与消防相似度检测组织合作,共同实现治理和规制的目标,(4)消防管理部门强化市场竞争机制,通过市场的正当竞争来实现消防相似度检测组织行业的优胜劣汰.对于违反法律规定以及不服从监管的消防相似度检测组织,消防管理部门应使其减小怎么写作范围,情节严重者取消其资格.当然,对于此类争议处理,必须给予消防相似度检测组织充分的权利救济途径.

四、结语

伴随着《消防法》的修订以及重新实施,中国的消防事业迎来了一个更快、更好发展的历史时期.虽然,我国现阶段的消防事务和管理体制存在一些不足,但随着我国经济的不断发展,法治不断健全,我国的消防事业一定能够再上一个新的台阶.

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