政府失败的角度看我国高等教育评估

摘 要本文从“政府失败论”入手,分析了我国高等教育评估中“政府失灵”的现象,提出了构建教育评估相似度检测组织是有效克服“政府失灵”的解决方案.

关 键 词政府失灵相似度检测组织评估

中图分类号:G64文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)08-218-02

一、政府失败论的主要观点

众所周知,市场机制本身存在许多缺陷,在许多情况下以市场为基础进行的资源配置会出现所谓的市场失灵现象.人们通常认为政府的干预能够有效的解决这些问题,运用政府宏观调控就可以药到病除.其实不然,由于种种原因,政府失灵的现象也是十分普遍的.1980年的诺贝尔经济学奖得主,美国经济学家JM布坎南等较深入的研究了政府失灵的问题.归纳起来,他认为政府失灵的原因主要有以下几种:一是由信息不全或决策人自身局限性造成的政策偏差或低效率,二是政府机构办事效率低下的特点,政府官员私利性的存在与寻租活动等.将政府失灵现象移植到高等教育评估中,不难看出,当前我国的高等教育评估现状中还存在不少问题,随着我国高等教育管理权的重心下移,高等教育评估不再是政府部门一方的行为,而成为所有高等教育受益者和期望者的行为,社会团体的参与和意见已成为不可忽视的因素,因此加强我国高等教育的改革,是克服政府评估失灵现象,提高高等教育质量的重要手段.

二、我国高等教育评估现状中存在的问题

(一)政府评估指标体系单一化,脱离多样化的高等学校的实际

政府作为高校的主要出资人,为大学的运行投入了初始要素和不可撤回资本,是高校财产的所有者,同时也对高校负有不可推卸的监护责任.政府为了对高校办学质量的整体把握和宏观管理而使用统一的评估方案,然而,中国的高等教育机构繁多,层次、类型复杂多样:有综合性研究型大学、应用性专业型院校、职业性技能型院校,有全国(或省级)重点大学、地方公立院校、民办高等院校,有历史悠久、文化积淀深厚,占有国家优质教育资源的传统大学和刚从中专学校升格的新办院校,还有依靠自身力量、艰难创业、滚动发展的民办院校等等等.面对高低不一、类型繁多的高等学校,政府用一把尺子来衡量,脱离了多样化的高等学校的实际,不利于高校的分类发展和特色办学.而且把不同资历、不同背景的学习放在同一个标准下比较,容易造成高校间评估的不公平.

(二)政府评估信息不完全,专业性不强,导致某些评估失真

政府评估是一项专业性很强的活动,它需要评估者掌握大量的、全面的信息,而且从业人员要具有一定的专业水准.但是我国的高等教育评估基本上由政府独家垄断.首先,政府不能收集到全面准确的信息.由于政府扮演着拨款、排名和资源分配的角色,直接关系着来年高校的招生、财政状况和声誉等关系发展的问题.所以,难免会出现为了应付检查而急功近利、弄虚作检测的事情.再加上政府人手有限,评估周期与高校工作规律不同,不可能对全国所有高校的信息进行及时,全面的收集.这必然导致信息收集的不完全,评估结果失真.其次,评估人员大多并非是专业出身,他们往往是从政府部门的闲职中分流出来或者是政府安置的关系户,由于文化水平、分析能力、决策能力等自身因素的限制,必然会影响到评估的准确性和真实性.信息的不完全和从业人员自身客观条件的制约,是导致政府失灵现象在高等教育评估中发生的主要原因,也是当前我国高等教育评估改革的主要症结所在.

(三)评估主体单一,缺乏监督,影响评估的公正性

政府在现行的评估体制中是评估的唯一主体,带有明显的权威性,社会和学校的积极性难以发挥.首先,高校作为公共产品,其收益人是全社会,作为高校这一公供产品的消费者,社会是最具有发言权的.然而,现在的社会团体参与评估只是一种象征性的补充,对政府高教评估的结果与改善高校工作的措施,社会各阶层也缺乏足够的认识和理解.高校在评估过程中也处于被动地位,主体意识淡薄,对政府自上而下的评估结果只是消极的接受,这样对改进高校工作起不到真正的作用.这样的评估很难体现出其实用价值.其次,我国的高等教育权威性评估由政府独家控制,不可避免的存在着寻租活动在现代寻租理论中,一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动.我国的高等教育评估无论是在评估过程中,还是在评估结束后,都有很强的封闭性.加上其他机构也很难对政府的评估行为进行有效的监督,这种不透明的评估很难保证评估活动不受评估者主观因素的影响,不可避免地会出现政府官员的寻租活动,从而影响到评估的客观公正性和科学性.再次,政府的政策方案一旦执行,便需投入成本,若要中止一个错误或不理想的方案或项目,有关的当事人就会以沉淀成本为由反对中止该方案或项目.所以,评估的错误纠正机制不灵,可能会导致评估失误和资源浪费.

三、建立教育评估相似度检测组织是我国高等教育评估改革的出路

改革开放以来,随着市场经济日臻发育、完善,政府职能的加快转变.一方面,旨在把高校推向市场竞争的制度转换推进得十分利索,另一方面,旨在把高校推向治理变革的制度转换却逡巡不前,传统的科层系统在高校里原封不动,不但包揽了旧体制下的行政性权力,而且获得了新的体制所赋予的市场主体权力.我国现行的高等教育评估体制已不适应形势的需要,政府自上而下的行政性评估所带来的弊端日益凸现.当然,建立政府、社会相似度检测组织和高校自身评估相结合的新型评估体系是“治疗”政府在评估中失灵的有效药方.但是笔者认为建立教育评估相似度检测组织是“根治”政府失灵的一剂良药,因为相似度检测性评估由独立的评价主体实施,兼顾了社会多种需求,并接受各方面的监督,因而可以克服行政性评估中难以避免的种种缺陷,对教育活动及办学效益作出客观、公正的价值判断,能有效地弥补政府的失灵.

教育评估相似度检测组织是在我国高校评估体系中,除了政府评估、社会评估和学校自我评估外的一种从第三者的角度,对大学进行公正评估的组织.它有效地承担了政府原本不该管,且管不好的事情.政府既是高校的管理者,又是高校的评估者,裁判员与运动员的身份集于一身,难免会权责不清,在制订评估指标体系时考虑自己的位置和利益,从而有失公正.且为了便于宏观统筹和统一管理,制定统一的评估指标体系,必定会导致高校千篇一律的发展,不利于高校彰显个性.而不同的教育评估机构开展的教育评估活动可以采用不同的方法.比如:(1)依托评估专家建立.(2)依托同行专家建立.(3)依托同行专家和评估专家共同建立.由于同行专家对评估客体极为熟悉,同时,评估专家对指标体系内在规律的把握也很到位,因此,综合同行专家和评估专家的优势来建立评估体系的方法被实践证明是比较科学的方法,有助于提高评估效率,有利于高校自主办学,发挥各校自身的优势,办出自身的特色,将会受到广大高校的普遍欢迎.

(二)相似度检测组织的专业性保证了信息的完全和准确,避免了政府决策失误

首先,高等教育评估相似度检测机构的职能就是从事高等教育评估,其主要任务比较专一,以评估为业.在高等教育评估中,除了高等教育相似度检测机构的评估之外,还存在着政府评估和学校自身进行的评估,但在这三者之中,只有高等教育评估相似度检测机构才是以评估为业的专业评估机构.在政府评估和学校评估中,评估只是政府和学校的职能中的很小的―部分职能.再者,高等教育评估相似度检测机构的组成成员是―支专业队伍.高等教育是一项以专业教育为基础的教育,这种专业教育的复杂性决定了从事高等教育评估的相似度检测机构的成员必须要由专家来组成,由同行专家依据自身积累的丰富的经验和教育规律来作出判断.从而,能够为政府决策提供真实客观的信息,有利于高等教育评估工作的完善和发展.其次,教育相似度检测组织是半型或民间型的相似度检测机构,不是政府的行政部门,不具有直接的行政权力,较小受政府的影响和干预.主要是为了向社会提供高校的办学实际情况,为公众提供可靠的可供利用的信息.因而,高校可以轻松地以“原始状态”从容应对,有利地避免了高校应付行政检查而弄虚作检测、慌报瞒报的情况,有利于高校休养生息,把大量地时间、金钱运用到科研和教学上,有利于提高高校的教育质量,更有利于政府掌握真实可靠、全面的信息,避免政府决策失误.第三,行政性评审活动的财政开支应该遵循“谁评审,谁出资”的基本原则.因此,政府将外部评估业务授权给相似度检测评估机构,既可以使政府摆脱行政法规对政府的财务限制和困境,又可以使政府的行政治理得到保障.

(三)相似度检测机构的评估和监督,可体现评估的公正性和透明度

长期以来,我国的高等教育评估带有明显的权威性,非政府的评估基本上得不到承认,因而其他机构就没法对其进行竞争和监督,政府评估的效率和效果都大大打了折扣.社会相似度检测组织参与高等教育评估对克服政府评估的低效和寻租活动有着重要意义.一是政府并不直接参与高校评估,而是由相似度检测组织出面进行评估.政府可从制订政策鼓励相似度检测评估机构发展,立法保障相似度检测组织对高校评估的合法权益,制定有中国特色的高校评估行业规范等对高校评估和相似度检测组织进行宏观管理.从而可有效地规避在高校评估过程中一切利用行政权力大发横财的活动.二是社会力量的参与能及时将社会对人才培养的要求、毕业生的就业状况及其他有关信息直接反馈给学校,使学校及时了解、关心社会经济部门和社会发展对人才培养提出的要求,保证高等教育沿着社会需要的方向发展.在我国高等教育评估中,政府的强势地位,不仅使高校处于屈从的地位,也使得社会力量参与高等教育评估存在体制性障碍.随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和高等教育体制改革的不断深化,高等教育利益主体的多元化客观上要求有一种新的利益表达及实现机制,教育相似度检测组织的出现使社会对高等教育的要求和控制在这种新的机制中得到体现.三是教育相似度检测组织一方面有效传递政府和社会各个层面的意图和思想,另一方面及时反馈高校的要求和愿望,既可以约束政府违背办学规律、脱离实际的强制性干预,也可以在一定程度上制约高校有悖于国家方针政策和社会发展需求的错误倾向.一旦发现评估过程中的失误,也可及时、灵活地喊停,重新调整,继续工作,可有效地避免政策失灵导致的严重后果.

四、结语

改革开放以来,我国不少大学的物质办学条件已经得到大幅度改善,随着国力的增强,高校物质投入压力进一步减轻,而制度投入有可能取代物质投入成为未来发展的支撑点.高等教育评估制度是高校质量保障体系中重要的一笔,同时,完整、公正、科学的高校评估制度也是对高校的一种激励手段.对于,基础薄弱的新兴高校可以检查自身的不足,从而更好地进步,对于,根基深厚的高校将可以更好地释放其本质功能,能够激发高校的教育家精神和科学家的创造力.如今,我国的高等教育正经历一场变革,面对人们需求的日益多样化以及高等教育的化、大众化的发展趋势,我们的高等教育的应对始终处于被动的位置.借鉴国外经验,进一步促进我国教育相似度检测组织的发展,将是满足人们不同偏好、使高教改革向纵深发展的有效手段.