行政法制化

摘 要中国正处于社会转型期,一方面现代的行政体制尚未建立,另一方面受到传统行政文化的影响.现实中行政失范的现象接连不断,行政问题越来越受到重视.本文指出要加强公职人员行政素养,必须确立行政法制化建设的思路,以法律强制的手段确保行政主体遵守最基本的行政规范,通过法律的刚性措施与道德的软性结合,从根本上防治腐败,建设怎么写作型政府.

关 键 词行政法制化怎么写作型政府

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)10-152-02

一、行政与行政法制化

行政指的是行政主体(包括国家行政机关及其公务员)在行使公共权力、从事公务活动中,所应确立和遵守的理念、行为和规范等.

传统的行政建设主要从对行政人员进行思想道德教育入手,促使其提高个人道德修养、责任意识、公仆意识.另一个重要的行政建设手段是建全法律制度,从制度的角度对行政主体进行规范,让那些不道德的行政人员无漏洞可钻,从根本上解决行政失范问题.

中国传统的行政(或者说政治道德)多强调以官员个人为主体的修身养性.但是,道德是规范个体行为的价值标准体系,要求修为个体积极主动地严格要求自己,践行道德规范.它不会自发地转化为个体的内在修养,也不会自发地约束行政主体的行为.我国正处在由传统的农业文明向现代工业文明过渡的经济与社会转型期,新的规范系统还没来得及建立,旧的规范体系已被打破,行政主体由于缺少了有效的规范,在行使行政权力时拥有了更多的变化空间.近年来,不断出现的官员腐败行为、“官场雷语”等现象无不一次又一次地说明我国行政失范现象十分严重.传统的、单一的思想政治道德教育在这一时期所发挥的作用效果并不明显,迫切要求用系统、完善、具体的行政法律规范来约束行政主体的行为.

行政法制化就是把行政主体在行使公共权力,从事公务活动中所应确立和遵守的基本原则和道德要求提升、规定为法律制度,并根据这种法律制度建立起来的行政秩序.行政法制化通过把一系列体现国家意志和反映社会公共利益的法规、制度和行政结合起来,对行政主体具有普遍的约束作用.

二、为什么必须把行政法制化

首先,从人对利益追求的角度看,每个人都有一定的自利要求.古希腊哲学家亚里士多德曾说:人是什么,一半是天使,一半是野兽.人不可能完美无缺,市场经济条件下,人的道德都受到了更大的考验.行政主体掌握国家政权,管理国家事务和社会公共事务,是公共权力的代表,所追求的就应该是国家利益和社会公共利益.但是,行政主体同时也是具有利己性的个体和群体,也存在对利益的追求.“绝对的权力导致绝对的腐败”,在强大的行政权力面前,如果没有有效的约束机制,仅靠行政主体的道德修养无法保证国家利益和公众的利益不受到侵犯.所以,为了防止这种行政失范的现象发生,首先要确定和满足行政主体合理利益,保证行政主体工作起来后顾无忧,重点对那些膨胀的私利加以约束,也就是必须以法制化的手段对其行政加以约束.

其次,从道德的养成规律来看,人接受和践行道德都有一个由外而内,从他律到自律的过程,行政主体道德的养成也不是自然而然地发生的,只有凭借外部权威的力量,以赏罚为内容的实施机制的支持发生作用.而这种权威力量的最可靠保证就是法律制度.法律制度的约束是一种比较正式的外部约束,能够将道德规范转化为具体的、量化的法律要求,使规范成为行政主体行为选择时的“条件反射”,引导行政主体逐步地通过他律实现自律.

再次,从传统的思想道德教育所发挥的作用来看,道德教育主要关注个体的修为,对行政主体的“群体恶”往往束手无策.传统的思想道德教育更关心行政主体个体善,注重个人意识、个人修养和个人行为.在此基础上,行政的实现就只能依赖于行政领导(或公务员)不稳定的,往往也是不可靠的理性和自觉性.而行政法制化后是一种“集体理性”,具有一定的普遍性,注重群体意识、群体修养和群体行为.只有在法律制度的规约下,行政方能真正体现为群体之善.行政法制化是通过法律制度所具有的普遍约束力实现从行政主体个体善向行政组织群体善转化,是个体行为在群体中升华的基础,是行政由低级向高级发展的标志.

最后,我们要注意的是强调行政法制化并不意味着以法制化手段代替行政建设的全部,也不是说所有的行政道德内容都可以用法律规范加以约束.社会转型期,利益关系日益复杂,不可能仅靠任何一种社会规范的单独作用.行政法制化只是约束行政主体行为的一种手段,其价值功能的发挥空间仍有阈限边际.能够进行法制化的行政,其范围应满足两个基本条件.一是行政主体“应该”而且“必须”做到的道德规范.这是行政法制化的下限,这个限度保证行政主体不会也不能侵犯公众利益.二是行政主体“能够”做到的一些基本的道德要求,也就是行政主体所能够普遍达到的标准.这是行政法制化的上限,这是因为我们也不能要求行政主体都是道德修养极高的圣人.

三、行政法制化的核心是行政立法

法律制度发挥作用要经历立法、守法、执法、监督等环节,也就是我们经常说的“有法可依、有法必依、执法必严和违法必究”.这其中有法可依是基础,也就是说立法是最核心的环节.无法可依,其他一切都是枉然.行政法制化,最关键的是通过立法把行政主体行使行政权力时“必须”遵守和“能够”做到的行政道德规范以法律的、制度的形式表现出来.

“以礼入法”是中国古代封建社会早就存在的做法.封建统治者将儒家学派所倡导的“三纲五常”、“忠君”、“孝悌”、“贞节”等最为重要的道德规范直接引入法律条款并加以强制推行.这种“以法促德”的做法使体现统治阶级意志的封建道德成为社会普通接受并共同遵守的道德要求.去除掉它的具有欺骗性和腐朽性的内容,而借助它法制化的有效外壳来构建和推行体现广大人民根本利益的社会主义行政,这无疑是具有启示意义的.当代世界许多国家在行政“立法”方面也进行了一定实践.如美国先后颁布了《政府道德法案》、《美国行政部门雇员道德行为准则》等,加拿大、日本、韩国、英国、法国等许多国家也都先后颁布了类似的道德法典.世界经合组织1998年通过的《公共怎么写作管理原则》第二条原则强调“行政规范应该纳入法制框架”.可见,通过行政立法,实现行政法制化已成为世界各国行政建设的普遍趋势.

我国近几年也相继制定和颁布实施了一些相关的法律规范,如《国家公务员法》、《政府组织法》等.在这些法律规范中,体现了一定的行政内容.但是,这离我们对行政建设的要求还是远远不够的.行政活动涉及对国家和社会全方位、多角度、多层次的管理,所以,行政立法也应该依据时怎么发表展的不同需要,体现在不同的层次和内容上.

四、行政的立法层次和内容

首先,从立法的层次上看,行政立法应该是全方位、多角度、立体的,从不同的层次对行政主体进行约束.行政立法应该体现在宪法、行政法、刑法中,还应体现在各种单行法、特别法中涉及到行政管理方面的内容,以及国务院、各部委、各地方政府制定的法规、条例和各种法律实施细则中.

宪法作为国家的根本大法,规定了行政活动的基本原则,公民的基本政治、经济、社会权利和义务.这对行政立法中的其它层次具有重要的指导意义.

行政主体在依法对社会公共事务进行管理的过程中,其自身也必须受到法律的约束.在宪法的指导与统率下,与行政主体关系最密切的部门法就是行政法体系,必须充分体现行政的精髓.在制定行政法系下的法律法规时,既要从行政主体对国家事务、社会公共事务管理的有效性角度考虑,还要充分考虑到行政主体行使职权时必须遵守的维护国家利益、社会公益,以及保护行政相对人权益的要求.我国的行政法体系很长一段时间一直体现为行政机关和相对方之间管理和被管理的不对等法律关系.近年来,已经取得了很大的进步.例如,2005年通过的《中华人民共和国公务员法》中很多都是对公务员行政方面要求的内容.

另外,对于那些严重的行政失范现象,还应在刑法中有所体现.如对国家工作人员构成受贿罪的,必须借用刑法等法律进行严惩.除此之外,各种单行法、特别法中涉及到行政主体权力行使方面的内容,国务院及各部委、各地方政府制定的法规和条例等,也都要认真审核其中是否包涵了行政的精髓.只有这样从上到下全方位的进行行政立法,才能保证行政法制化的有效性.

其次,从行政立法的内容上看,行政立法应以维护国家利益和社会公益为前提,制约行政权力在正常的范围内行使,体现高度的社会责任感,而不是被滥用.一般来说,行政立法的内容中应包括对行政主体政治行为的规范、经济行为的规范和业务行为的规范三个方面.第一,行政立法的根本内容是对行政主体政治行为的规范.行政主体必须具有坚定的政治立场,把忠于党和国家、怎么写作于人民作为最基本的行政内容.第二,行政立法的关键内容是对行政主体经济行为的规范.经济行为规范主要指行政主体的清正廉洁,这是行政的价值基础,也是行政主体面对的最具有诱惑性的挑战.第三,业务行为规范即是指行政主体的恪尽职守、勤政为民.这是行政立法的基本内容,是行政主体的重大职责要求,也是人民群众对行政主体的起码要求.

总之,社会主义行政建设是一个系统工程,而行政法制化是实现社会主义行政建设的一个重要手段.在这条道路上,我们已经迈出了坚定的步伐.但我们还必须看到已有的法律规范还更多地停留在抽象层面上,只是一些原则性的规定,而缺乏具体的实施规范,难以起到真正的约束作用.在这一点上,我们要走的路还很长.加快行政立法,促进行政法制化建设,以更快、更好地实现社会主义行政建设.