我国行政诉讼法修改的若干问题

摘 要自1990年《行政诉讼法》正式颁布实施以来,“民告官”这种千百年来让中国人想都不敢想的事被越来越多的人们熟悉和了解,从而为我国的行政相对人保有他们应得的权益起着保驾护航的作用,同时它也曾对于新中国的司法制度建立和发展起着不可磨灭的光辉印记.从某种意义上来说,《行政诉讼法》的制定是社会主义中国法制建设史上的一座丰碑.十几年来,行政诉讼制度的实践对“依法行政”、“有限政府”、“权力制约”、“人权保障”等法治理念的普及起到了巨大的推动作用,毫不夸张地说,《行政诉讼法》的颁行已经成为当代中国开启宪政建设.然而,随着司法实践的发展,行政诉讼法自身的缺陷逐渐突显,诸多规定已不能适应现实的需要.于是,我们需要适时并适当地对现行《行政诉讼法》进行修改.

关 键 词法制行政诉讼宪政建设

作者简介：高华,郑州大学法学院.

中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)02-132-02

一、我国行政诉讼法概况

行政诉讼法实施20年来,成绩是巨大的,成果是丰硕的.首先,在观念方面,它第一次将“民告官”这样一种法律制度固定下来,改变了长久以来人们“官贵民贱”这样一种观念,使得老百姓和政府能够坐在同一个法庭的两端,来接受法院的裁判.这种观念的改变是巨大的,对政府观念的改变更是十分显著.大家知道今天我们的官员之所以还知道一点“依法行政”的观念,知道一点行政诉讼法的知识,我想行政诉讼法是功不可没的.这种观念的变化比任何制度甚至环境的变化要重要的多,因为它是从骨子里头发生作用.另外一个非常重要的贡献就是,行政诉讼法促使了一大批法制制度的健全和完善,这个从行政诉讼法实施之后的国家赔偿法开始,到后来的行政处罚法、行政复议法、立法法、行政许可法都是在行政诉讼法这样一个大背景下形成了一系列的制度.所以说,行政诉讼法在我们国家整个行政法制的奠基过程中起到了非常重要的作用.这个贡献也是没有人能够否认的.另外一个贡献,就是在救济老百姓,救济公民、法人和其他组织权益方面,提供了一个重要的途径.尽管现在很多人还认为这个渠道不是直接的、最有效或者最完美的,但它毕竟是一个渠道.试想一下如果没有行政诉讼法,那么也许今天我们有更多的冤案,今天我们有更多的人,或者有更多的社会不和谐的因素.所以,诉讼法为人们宣泄、为人们调整和政府的关系、为人们权利的保障和救济提供了非常重要的一个渠道.

随着司法实践的发展,行政诉讼法自身的缺陷逐渐突显,诸多规定已不能适应现实的需要,并出现了一些问题.这些问题归纳起来,我想主要有几个方面.第一,行政诉讼法本身在立法的时候就可能疏忽的或者没有预见到的、在制度设计上出现的一些问题.

二、我国行政诉讼法修改方向

现行行政诉讼法的全面修改必须依托于广泛的理论争鸣和深厚的学术积淀.为此,必须深入总结行政诉讼法实施的教训,并以此作为行政诉讼法法修订的现实基础,准确把握行政诉讼制度的根本目的,进而完善我国的行政法制.

(一)扩大受案范围

受案范围过窄,导致大量的行政争议案件无法进入行政诉讼程序,是现行行政诉讼法最为突出的问题.修改建议稿主要通过两种方式在扩大受案范围上作出努力：一是对法院受理案件的范围由原先的列举规定改为概括规定,对法院不予受理的事项仍使用列举规定.二是规定除国务院的行为外,其他抽象行为都在法院的受理范围之内.受案范围需要扩大,在学界和实务界已达成共识,问题的关键在于作多大程度的扩展.清华大学于安教授认为,司法对行政的干预程度涉及到行政权和司法权的关系,这也是行政诉讼法最核心的问题.在世贸组织的规则里,行政诉讼的受案范围不仅限于行政机关和其授权的机关,还包括很多公共组织,全球背景下的行政法改革必须在立法技术和制度设计上对此给予充分考虑.国务院法制办汪永清司长认为,行政权与司法权在社会生活中扮演不同的角色,行政权不应过多地跑到司法权领域,但也不可矫枉过正.

(二)提高行政案件审级

行政诉讼是对行政机关行为进行法律审查的制度,是中国惟一以法律手段控制国家权力的制度,因此对法院的独立性要求更为迫切.修改建议稿提出在现有体制基础上提高行政案件的审级的设想,即增加中级人民法院、高级人民法院管辖的一审行政案件,扩大地域管辖中的选择范围,行政案件由被告或者原告所在地人民法院管辖,如果原、被告在同一个法院辖区的,原告可以申诉其所在地人民法院的上级人民法院指定最邻近法院管辖.这一方案对现行制度的改变不大,比较现实可行但是不够彻底.另一种方案为取消基层人民法院对行政案件的管辖权,由中级人民法院管辖第一审行政案件各级人民法院根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭以方便当事人诉讼.民族大学熊文钊教授提出,在现行的宪政体制下,可考虑将司法区域与行政区域分离,以提高行政审判的效果.

(三)引入行政诉讼调解机制

诉讼调解是指当事人在人民法院审判人员的主持下,用平等协商的办法,解决权益争议的诉讼活动和结案方式.它的意义在于有利于彻底解决纠纷,有利于增强人民内部团结和有利于预防纠纷减少诉讼.而我国现行《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件不适用调解”.第67条第3款规定：赔偿诉讼可以适用调解.因此,人民法院在审理行政诉讼案件中,除行政侵权赔偿适用调解外,其它行政案件不适用调解,否则违反了“公权”不能调解规则.但在审判实践中,人民法院在审理有些行政案件中,具体行政行为适用法律明显错误或处罚显失公正或行政收费有误,大量通过案外“协调”解决；建议和促成被告改变原具体行政行为,动员原告申请撤诉,从而终结诉讼.此“协调”实质就是“调解”,在短期内有效地解决双方当事人的诉争,大大提高了人民法院的办案效率,减少当事人的讼累.《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”.而根据最高人民法院关于审理行政案件可以参照民事诉讼规范的有关规定的精神,行政诉讼案件双方当事人达成的调解协议,人民法院应予以审查,只有调解协议属双方自愿且未侵犯国家利益、社会公共利益和他人的合法权益,人民法院才依法予以确认,其实质就是对被诉的具体行政行为合法性的审查.行政案件引入调解机制符合人民法院的时代主题,有利于提高法院的办案效率,缓解政群关系,有利于推进行政审判方式的改革.

(四)增设行政诉讼简易程序

简易程序是指第一审普通程序的简化,是基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件的程序.它有利于便利当事人诉讼,便利人民法院办案,有利于节省人力、物力、财力,减轻当事人的负担,有利人民法院集中力量审理比较重大、复杂的案件.它的特点在于起诉方式简便、审理程序简便、传唤当事人、证人方式简便、由审判员一人独任审理,且审理期限短,不能延长.在我国,《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》明确规定了有关简易程序审理民事案件和刑事案件.而唯独我国《行政诉讼法》没有关于适用简易程序的规定.我国已加入WTO,建设法治国家和依法行政步伐加快,《行政许可法》即将实施,群众学法、守法、用法的意识越来越强,行政案件的数量和种类大幅度增多.在这样的司法环境下,同时行政审判力量严重不足的情况下,单纯适用普通程序审理行政案件已极不适应“公正与效率”这一法院的时代主题.据此,增设简易程序,它可以完善我国行政诉讼制度,提高行政审判效率.

我国行政诉讼法第六条规定,人民法院审理行政案件,依法实行合议制度.第四十六条明确了合议庭的具体组织形式是“由审判员组成合议庭或者由审判员、陪审员组成合议庭.合议庭的成员,应当是三人以上的单数”.这就明确了行政案件的审理只能适用普通程序.在制定行政诉讼法之初,行政案件数量十分有限,又考虑到行政案件本身的特殊性,其审理的最终结果关系到国家行政机关的正常运转和执法权威、行政相对人的切身利益,立法者本着慎重的原则,只在行政诉讼法中设立了普通程序是可行的.但是,我国行政诉讼法已颁布15周年了,行政案件的数量从1989年的7000余件发展到2003年约90000件,且涉案领域不断拓宽,新类型案件不断出现.在审理大量的行政案件中,人民法院行政审判经验不断丰富,行政审判法官的业务素质有了质的飞跃.而在审理的大量案件中,有许多案件情节简单、双方当事人对事实无争议或争议不大,只是要求在法律适用上到法院讨个公正的说法；还有一些事实十分清楚,涉及金额较小,且行政相对人急需法院快速对争议进行了断的案件.特别是《行政许可法》即将实施,诉行政不作为案件将会大幅增长,而审理此类案件主要审查行政机关是否有依法履行法定职责,争议焦点集中,案实简单明了.对上述列举的案件适用简易程序,由一名审判员进行审理,根据需要随时传唤双方当事人到庭参加诉讼,不受普通程序中有关答辩期、开庭审理程序的限制,即能达到快速解决争端的目的,满足双方当事人的要求,又能有效节约诉讼成本、减少当事人讼累,提高法院办案效率.据此,设立简易程序有其十分的必要性.

从我国行政审判实践来看,适用简易程序的行政案件,主要有以下几种类型：（1）事实清楚、责任明确,行政侵权赔偿金额不大的赔偿案（2）事实清楚、情况简单,是非分明,争执焦点明确,争议数额不大的行政处罚和行政收费的案件.（3）被告在收到起诉状副本之日起10日内不提供或者无正当理由逾期提供作出具体行政行为时的证据、依据的行政案（4）行政管理相对人仅行政机关作出具体行政行为违反法定程序而提起的行政诉讼案件；（5）事实清楚、是非分明的行政不作为行政案件；（6）不服行政主体的行政裁决而提起的行政案件.（7）不服行政合同而提起的行政案件.（8）事实清楚、证据充分、程序合法,仅以行政处罚显失公正而提起的行政案件；（9）其它简易的行政案件.

行政诉讼法是中国政治体制改革的突破口,现在对行政诉讼法的修改是大修大改,还是小修小补是必须首先确定的基本原则.我们的理论设想和创新的落实也有待于方方面面体制的改革及行政法领域内基本理论的进一步厘清.毕竟,完善行政诉讼制度是一个国家维持社会稳定,建立和谐社会的一个长久之计.让我们共同努力,推进我们国家的行政法制.